关于农村集中居住区建设的若干思考

摘 要：农村集中居住区就是将中心村作为建设核心，以城镇化的规划理念来建设和管理农村，以现代产业体系支撑农村，以公共服务均等化覆盖农村。通过撤村并点，逐步实现从农村社会形态向城市社会形态转变的现代化农民社区。农村集中居住区是通过整合村庄、土地、人口、产业等区域空间资源要素，增强居住区综合服务功能，充分发挥农村集中居住区在新型城镇化发展中应有的地位和作用，从而实现我国农村集聚式、跨跃式、超常规、现代化发展。本文对农村集中居住区建设进行了深入分析。

关键词：农村集中区；建设；思考

引 言

当前，农村集中居户区对加速经济和社会转型具有重要的作用。加快推进居住区建设，既是将新农村建设引向深入的必然要求，也是我国现代化进程中的一项历史任务，既有利于改善农民的生产生活条件，又有利于拉动农村的投资和消费；既有利于促进人口向城镇集聚，又有利于城市基础设施和公共服务向农村延伸覆盖；既有利于节约土地，又有利于农民减少住宅建设投入；既有利于促进当前农村经济社会发展，又有利于城市经济结构的转型升级。目前，国家和地方政府对农民集中居住区的建设还没有统一规范，各地都在按照自身情况进行探索。现就贵州铜仁农村集中居住区建设的若干问题作思考和总结。

1 贵州铜仁农村集中居住区建设现状

就贵州铜仁地区而言，铜仁的农村集中居住区建设相对起步较晚。在建设的方式上，有的地方是将现有的农民住宅全部拆除后重新建设，有的是将新申请审批的住宅集中建设，有的是确定新的集中居住点，引导、鼓励村民到规划点集中建设居住。在建设的手续上，有的集中居住区取得了由法定规划审批权的政府规划部门审批，有的没有经过审批，而是由乡、村自行规划，自行建设。经过规划审批的，有的办理了用地手续和建设许可手续，有的没有办理，有的先建设后办理。在建设的主体上，有的是将宅基分给村民自行建设，有的是以村民组、村委会为单位集体建设，由村民再向建设者出资购买，有的是交由开发商建设，由村民向开发商购买。在使用的主体上，有的是本集体经济组织的成员，有的是外来人员但以本地村民名义购买使用，有的干脆以外来人员名义直接购买或使用。总体而言，农村集中居户区的建设比较复杂和混乱，这也就导致建设过程中会出现很多问题。

2 农村集中居住区建设存在的主要问题

2.1 手续的不规范性

我国对土地采取严格的审批制度，尤其是对耕地的使用，其审批更为严格。但目前绝大多数的农村集中居住区的建设，没有合法的审批手续，有的甚至未取得规划审批。尤其是新建的居住区，大多是占用现有耕地，未按规定办理用地审批手续，只由当地村镇与承包户签订一份征用或调整土地协议，给予一定的经济补偿后，即开始建设。由于当地政府对这一行为的认可与支持，使得这一行为虽然不符合法律的规定但能够顺利实施。

2.2 公共建设设施的不配套性

建设农村集中居住区是一项系统工程，需要全盘规划，统筹考虑，不能仅仅限于撤村并点，拆房盖楼，它需要社会管理服务等配套改革的支撑。当前情况下，农民户籍、房屋产权、资产要素流动、养老、低保、就业等方面的改革滞后，还存在一些体制性障碍。农民一时难以完全享受到与城市居民同等的社会服务和社会管理，优惠政策难以兑现，社会福利保障无法到位，理想与现实出现落差，从而影响了农民对农村集中居住区的认同度和积极性，也使居住区建设缺乏有效的说服力。

2.3 建设资金短缺

农村集中居住区建设需要大量的资金投入，从资金供给上看，居住区建设存在着巨大缺口，主要原因有以下几方面：一是很多农村缺少有力的产业支撑，农民增收困难；二是乡镇基层财政基本上都是吃饭财政，对农村集中居住区建设支持引导很有限；三是涉农项目资金整合比较困难，回旋空间较小；四是金融贷款限制较多，入门较难；五是社会资金参与不多；六是土地置换补助金不能适时支用，土地净收益补助要么政策规定不明，要么须等到土地招、拍、挂之后才能支付，土地补偿资金利用存在短板。

2.4 规划建设滞后

地方政府对规划的重要性不重视，导致规划编制的经费不足，影响了农村集中居住区的规划编制工作。加之缺乏专业技术人员，致使一些农村集中居住区规划的起点和标准不高，与县域村镇体系规划、乡镇总体规划、土地利用总体规划等没有很好衔接，缺乏前瞻性、整体性、层次性。有关村庄拆并、搬迁、整治、扩建等涉及转换用地指标的政策和居住区建设的具体标准、实施立法、补助标准，以及城市規划区内农村建设用地的规定不完善，使基层干部在工作中无纪律遵循、操作困难。涉及办理农村集中居住区建设的有关规划、用地、施工许可等相关审批手续环节多、周期长、收费高，加大了建设工作难度。

2.5 法律关系的复杂性

在土地使用、建设许可等方面，国家都有强制性的规定。而许多农民集中居住点由于征地、建设、买卖等行为不符合相关规定，属于违法行为，致使无法办理相关的产权证明，给权属确认及处理纠纷带来很大的难度。一则难以对征地、建设、买卖等行为作出有效的保护；二则一些行为虽属无效，但由于建设行为的不可逆转性，无法适用无效行为的处理规定，不能进行返还等处理，导致处理难度增大；三则国家法律认定的违法与地方政府提出的举措之间的不统一，不利于政府威信的维护与农村政策的落实，不利于社会和谐稳定。

3 关于农村几种居住区建设的若干思考

3.1 拓宽筹资渠道

政府应该多管齐下、多措并举、多渠道筹集农村集中居住区建设资金：①大幅提高扶持资金，通过以奖代补的形式，充分发挥好财政资金的引导作用；②整合涉农资金，集中使用；③出台扶持政策，研究土地增减挂钩机制，调动农民、乡村的积极性；④农村集中居住区建设结余的建设用地指标收益要全部用于居住区建设，居住区建设的税费等凡属地方留成的，返还社区用于基础设施建设；⑤金融部门和投资企业要积极为居住区建设融资，努力探索以住房和承包地进行抵押贷款，以宅基地换住房，承包地换股权、换社会保障的路子，使农民的宅基地、住房资本进入市场。

3.2 抓好产业发展

保持农村集中居住区建设的可持续性，必须做到就业为本、产业支撑，切实增加农民收入。在抓好农业内部挖潜增效的同时，要着力培育二、三产业。没有二、三产业的发展，居住区居民就难以完成从农民向市民的真正转化，居住区就难以完成向现代城镇的转变。因此，推进农村集中居住区建设，一定要紧紧依托自身优势和发展条件，宜工则工、宜商则商、宜游则游，培育特色经济，拉长产业价值链条，形成农民增收致富的稳定来源，为居住区建设提供持久动力和发展空间。另外，还要把农村集中居住区建设与产业集聚区建设结合起来，促进居住区居民向二、三产业转移就业或创业，多渠道提高农民收入，逐步实现就近转移农民、就近富裕农民。

3.3 完善社会管理配套

农村集中居住区建成后，管理服务要及时跟上，将政府公共职能逐步向农村延伸，不断提高农村公共服务水平，实现城乡公共服务均等化。对此，应该加快改善农村集中居住区基础设施，大力推进以道路硬化、垃圾处理、污水治理、卫生改厕、村庄绿化为重点的村庄整治建设，统筹推进农民安全饮水、农村信息化等基础设施建设，加快改善农村人居环境，进一步完善社会保障体系。对有稳定收入来源、已在城镇居住且本人愿意的进城务工农民，可办理进城落户手续，并推动户籍制度改革；对在城镇落户的农民，纳入城镇居民社会保障体系，享受与城镇居民同等的医疗、社保、住房、失业、子女就业、最低生活保障等政策，彻底解决进城农民的后顾之忧，理顺居住区治理体制机制，培育各类农民组织，提升农民自治理能力，搭建参与社会公共事务的平台，维护和保障农民合法权益。

3.4 坚持科学规划

规划是农村集中居住区建设的龙头，因此，居住区建设必须坚持科学规划。可以由政府出面组织，聘请较高资质的规划设计机构，根据自然文化资源、经济社会发展水平、居民生活习惯等不同情况，精心编制居住区建设规划，统筹发展、基础设施、公共服务设施与居民点建设，确保规划的科学性与前瞻性。只有高起点规划，建设才能出精品。规划编制完成后，要严格按照规划实施，不得随意更改，保障规划的严肃性。

4 结束语

综上所述，贵州铜仁地区的农村集中居住区建设仍然存在许多问题，政府和当地人民必须团结一致，采取有效的解決方法和发展策略寻求农村集中居住地区更好的发展，对当地的人力、自然资源进行合理规划，才能使其发展为具有地域特色的农村集中居户区，并带了巨大的经济效益和社会效益。

参考文献

[1]郑江淮，王成思.基于苏州制造业升级与农村劳动力返土、土地集中的理论分析[J].中国农村观察，2010（6）：12～13.

[2]王福定，马骁.中心村规划建设实践中的问题与对策，以浙江省温岭市为例[J].城市规划，2011（7）：48～51.

[3]徐全勇.上海浦东新区中心村的发展模式研究[J].农村经济，2010（6）：77～80.

作者简介：田军（1979-），男，土家族，本科，主要从事建筑专业。