谨防权力部门化成合法现象

谨防权力部门化成合法现象

杨小军

别的部门“顶雷” 本部门获利

权力部门化经常表现为部门权力的绝对化和当事人权利的模糊化。如规定当事人必须在多长期限内递交申请书，过期无效，但却不限定自己部门审批的期限

权力部门化的几种表现

公权力，是来源于公的权力，也是为公所用的权力和服务于公的权力，这是公权力的本质属性。公权力姓公，而不姓私，这是天经地义的。这个最起码的道理虽然人人都明白，但实践中仍然时有发生公权力异化的现象。比如，公权力的部门化。

多年的体制和制度演进，形成了一个现象，就是绕过政府把权力直接赋予给部门。政府既不是赋予权力者，也不是权力行使者，还不是权力配置改变者。形成强部门弱政府的格局。没有具体权力的政府，怎么发挥其领导者和监督者的作用呢？这是权力部门化的表现形式之一。

权力部门化的表现之二，是部门之间以邻为壑，争权夺利。一个部门的权力，似乎成为这个部门的“身家性命”，绝对不让别的部门染指。尽管我们花了很多的力气通过机构改革来整合部门权力关系，但实事求是地说，效果不佳，而且成本很高。

权力部门化的表现之三，是部门上下关系、系统关系被不断强化，形成利益共同体。所谓“天下某某部门是一家”之类的说法不绝于耳。部门、系统内部不仅在制度上，而且在结构上、人财物安排上自成一体。

权力部门化的表现之四，是立法部门化。在一些地方和部门的立法中，有一种形象的说法，立法就好像下围棋。下围棋要有“气眼”，没有“气眼”，所占领的地盘最终也会失去，下棋者会输。据说，立法中也经常有“法眼”，这就是对自己有利的条款。在立法过程中，起草制定者会刻意制造或保留好这些个“法眼”，这样的立法制定者认为才有必要，制定者才会有积极性。如果没有这些个“法眼”，制定者们会失去立法的兴趣和积极性。这个现象实际上就是立法权力异化的表现，立法为公被异化成为立法为私，立法为部门，为了部门的权力和利益，为了部门的便利，为了部门的权责不一致等。

如果部门是执行立法的人，由他制定立法规则，他当然会考虑自己将来执行怎么方便，怎么有效，怎么趋利避害，等等。在过去法治不那么重要的时候，部门利益集中反映的渠道当然不是法律。现在，法治的地位和作用越来越重要了，部门利益也不断地通过所谓立法的渠道输入进去，固化下来。

立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化

法律，乃国家公器，当为公所用。如果为部门利益立法，法律就失去了国家公器的功能，其正当性、合理性、公平正义性就不复存在了。理论上、制度上的上述道理和规则，是不言而喻的。然而在形式多样的立法实践中，确实存在着立法为私、立法牟利的现象。近年来，一些行政部门在立法时有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒，甚至借“法”扩权，以“法”争利，设置不恰当的行政许可、行政处罚，增加不必要的办事环节，上演的政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的闹剧扭曲了立法初衷，使群众利益难以得到保障而饱受社会诟病。

例如，互为前置的行政审批。一个部门的规章规定，自己的一项行政审批前提条件，是其他部门的前置性审批，如果没有其他部门的审批意见，或者其他部门的审批意见不同意，则不能获得本部门的行政审批。这样的部门立法规定，显然是既要达到通过行政审批控制权力的目的，又想让别的部门替本部门承担责任，是典型的“趋利避害”，权责脱节。又例如，有部门规范性文件规定，自己是某项行政事务的主管机关，但自己并不直接面对当事人办理相关事务，当事人的相关事务均由其他部门和层级的行政机关办理。这样的规定把自己放置在了“院墙内行使权力”、“垂帘听政”而不直接面对当事人从而避免“麻烦”的境地。如此种种，不胜枚举。

立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化。这种异化主要表现在两个关系中：一是在公权力彼此关系之间的异化，即部门与部门之间权力关系异化。其特点就是让别的部门“顶雷”，让本部门获权。二是在公权力与私权利关系之间异化，即行政机关与公民、法人、其他组织之间关系的权力异化。其特点就是为本部门攫取权力和利益，经常表现为自己权力的绝对化和当事人权利的模糊化。如规定当事人必须在多长期限内递交申请书，过期无效。但却不限定自己部门审批的期限，等等。

立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利

权力部门化

概念：权力部门化是指行政部门偏离公共利益导向，利用拥有的公共权力资源谋求部门局部利益，置大局于不顾，把部门利益凌驾于党、国家与人民之上，变相实现小团体或少数领导个人的利益。

表现：利用掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力（如审批、收费、处罚等）而弱化相应的责任；利用行政执罚权获取收益；向管理对象拉赞助搞摊派获取收益；行政部门与中介机构明脱暗不脱，从中获取利益；截留、套取、侵占财政资金获取收益等。

典型案例：郑筱萸案。原国家药监局局长郑筱萸，以及该局数位司长的涉案，说明了国家赋予的药品监管权力如何蜕变为部门权力，部门权力又蜕变成少数人权力的生动过程。由于药品监管机构内部监控机制不完善，外部缺乏公开透明的审批流程，使药监系统出现腐败窝案，轰动一时。

立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利。立法部门化、部门利益合法化在一定程度上使法成为了谋取私利的工具，损害了立法这个公权力的本质属性、公信力和执行力，其后果是严重的。

其一，损害国家法治的统一。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定，首先损害的是国家法治统一。如果部门立法这些上位法都各行其是、“趋利避害”，部门立法与其他部门立法的内容、部门立法与上位法律的内容就会发生冲突、相左，法律体系的统一就无法实现。如果法律体系不统一，怎么可能有国家法治的统一？所以，立法的权力异化现象首先损害的是国家法治的统一，是部门利益高于国家利益的异化。

其二，损害法律的公信力和权威。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定损害了法律本身的公信力和权威，属于自贱其性。如果法律失去了公平正义和公信力，仅靠权力则只会产生“压力”，只靠“压力”是不能得到尊重和信赖的。习近平同志在首都各界纪念现行宪法颁行三十周年的集会上讲话指出，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。损害法律公信力的立法就没有权威，更谈不上信赖和信仰。这是法治的悲哀，是对法治的践踏。

其三，损害法律的执行力。不公正的法律、损人利己的制度规定，从一开始就注定了缺乏执行力。从与其他部门关系看，很多法律的执行都离不开其他部门的配合和协调。如果部门立法损人利己，其他部门在执行配合上必然也是各怀心事，各行其是，使法律的执行大打折扣。从与当事人的关系看，这种部门立法因失去公平正义和公信力，难以获得信赖和信仰，难以得到当事人的服从和配合，执行力必然欠缺，实际效果并不好。权力异化的部门立法，由于其自私自利，难逃“自拉自唱”的尴尬境地。

如何解决这个问题

权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化现象，是一个不可忽视的问题，是与推进法治中国建设格格不入的顽症。既是顽症，就应当解决。如何解决这个问题呢？我认为主要应当采取以下办法：

办法之一，减少部门立法，加大人大立法和政府立法力度。为了达到这个目标，我们需要从立法体制上进行改革和完善，使人大和政府真正能够承担其主要的立法任务，而不是大权旁落给部门。比如，增加人大工作机构的编制，在人大立法机构内部增设对应政府部门工作的机构。又比如，政府法制机构的立法职能应当极大地加强，使大多数部门立法能够上升到政府立法层面，由政府直接负责规划和起草。就目前的情形下，政府法制机构的职能、编制、力量等都与大量承担立法工作很不相符。这个状况不改变，就无法实现政府立大量法、立主要法，从而消除和减少立法权力异化现象的目标。

办法之二，限定部门立法事项范围，避免和减少立法谋私现象。在立法中，有些事项是事关部门利益的事项，如主管权力、机构、职能、编制、经费以及与其他部门关系等。这些事项在现在的立法程序中，虽然要求立法部门需要与相关部门协商后确定，但实际效果并不好。要想有效纠正这个问题，应当从立法事项范围上进行限制，也就是说，凡是涉及这些关乎部门权力、利益之类的事项，不能由部门负责设计、起草和制定，而应当由政府这个综合机构负责设计和制定。

办法之三，开门立法和参与立法应当作为法定程序固化在部门立法过程中。所谓立法权力异化，就是反正当性原则的异化。如果我们能够守住立法制度与程序的正当性，就能够减少和消除部门利益合法化现象。怎么才能守住部门立法的正当性原则呢？就是开门立法和参与立法。立法的草案及其说明原则上要向社会公开，广泛征求公众意见和建议，对于这些意见和建议，立法部门必须作出实质性的回应。其中，立法涉及到的特定部门、特定群体、特定组织等，具有更密切更直接的关系，应当发挥更重要的作用。因此，这些特定利益主体，不仅是公众参与，更进一步应当作为重要的参与者参与到立法起草和制定中来，全程参与部门立法。俗话说，只有进了门，才会看清楚屋内有什么。只有让这些利益相关主体参与到立法程序中来，才可能限制部门立法的权力异化。让利益相关主体监督立法，应当是有效的办法之一。

(作者为国家行政学院法学部教授)

责编/刘建 美编/李祥峰