完善民主集中制 强化一把手监督

欧阳媛

【摘要】当前对“一把手”的监督不到位，主要表现为：管得着的看不见；看得见的管不着；想监督的权力小；有制度但机制差。民主集中制是党内监督的重要支撑点，具备权力制约、纪律约束和自我净化功能。完善民主集中制决策环节的三个阶段六个过程，并认真按照三阶段推进，遵循六个过程就能实现强化监督一把手的初衷。

【关键词】党建 民主集中制 一把手监督 党内监督

《中国共产党党内监督条例（试行）》明确把“党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”规定为党内监督的“重点对象”。对各级领导班子主要负责人，也就是平常所说的“一把手”的监督成为监督工作的重中之重。“一把手”对单位的建设和发展包括反腐倡廉工作“负总责”，在领导班子中，处于“班长”位置，举足轻重，地位特殊。从实践来看，一个地方和单位“一把手”作风好、自身正，会把这个地方和单位好风气树起来、带出来；反之，就容易带坏整个领导班子和干部队伍，甚至带坏这个地方和单位的风气。因此，加强对一把手的监督，建立有效的一把手权力监督约束机制，是必须研究解决的重要课题。

对一把手的监督不到位

《反腐倡廉教育领导干部读本—大案要案剖析》一书的资料显示，“一把手”违法违纪案件占很大比重，对一把手的监督仍然是不到位的。这种不到位主要表现为以下几种情形：

管得着的看不见。表现为上级监督太“远”。目前，上级主要通过两条渠道对“一把手”进行监督：一是上级党委对下级单位“一把手”的“一般监督”；二是上级纪委对下级单位“一把手”的“专门监督”。这是因为，上级党委、纪委对下级单位“一把手”负有直接的监督责任。《中国共产党党内监督条例（试行）》第二章第六条明确规定：党的委员会对“下一级组织及其领导班子，特别是主要负责人进行监督”，从而明确了对下级单位“一把手”的监督工作，既是上级党委的监督重点，更是其重要的监督职责。纪委作为党内监督的专门机关，对下级单位“一把手”的监督更是责无旁贷。无论是党委的“一般监督”还是纪委的“专门监督”，二者都属于“以权力制约、监督权力”的范畴，都是以比被监督对象的权力更高、更强的权力实施的监督。所以，从理论上说，这种监督是现行体制下最强有力的监督。然而，现实中这种监督到没有到位，这从近年来“一把手”的系列腐败案件即可见一斑。这些“一把手”之所以走向腐败，主观上是其自我堕落，而客观上就是有效监督的缺乏，尤其是上级党委、纪委监督的缺失和低效是重要原因之一。

看得见的管不着。体现为同级监督太“软”。《党内监督条例》中规定：对同级党委和纪委及其负责人进行监督是党的各级委员会委员和纪委委员的“监督职责”之一，从而明确了领导班子内部成员之间的监督责任。领导班子成员的监督是领导班子内部监督的基础。只有班子成员负起监督责任，才能使领导班子内部监督成为可能。但是，班子成员的监督作用发挥得怎样，取决于他所在的班子的制度保障程度及上级组织的支持程度。现实中，领导班子内部对“一把手”的监督，往往因制度和责任缺损而流于形式。近年来查处的有关“一把手”的案例中，只有极少数是班子内部揭露出来，而更多是群众举报和上级发现的。班子成员间的相互监督，特别是对“一把手”进行监督的意识仍较淡薄，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的传统观念依然存在。无事时，一团和气，充当“老好人”；有事时，清者袖手旁观，事不关己，高高挂起，浊者同流合污，成为助手。究其因，就在于监督者与被监督者之间地位不平等、力量不对称。虽为“同级”，但因权力不对等、责任不一致等因素的影响，导致监督虚化。

想监督的权力小。呈现为下级监督太难。目前，所惩处的腐败分子中，绝大部分都是普通党员群众努力参与的结果。普通党员和职工群众根据宪法、《党章》所赋予的个人权利，通过批评、检举、揭发和控告等方式，对“一把手”进行的监督，属于“以权利制约、监督权力”的范畴。从监督的功能和作用来说，只具有“在口头上加以责备”的功能和作用。所以，下级监督上级的功能仍然较弱，有的下级事事附和随从，对上级的事情不敢管也不愿问、敬而远之，监督无从谈起。在权力监督中，由于下级始终权力小，下级监督往往是虚设的。在现行体制下，以普通党员和群众的权力来监督“一把手”，若无更大权力的大力支持、有效保护和及时行使，即使也能取得较大的效果，但付出的社会成本也极大，监督者可能要付出沉重的代价，不利于反腐败工作的深入持续开展。

有制度但机制差。表现为一把手游离监督之外。一些单位虽然建立了不少行之有效的监督制度，但往往是针对“一把手”以外的其他班子成员，“一把手”则始终游离于监督之外，没把自已摆进去。同时，这种监督的针对性和配套性也不强，削弱了实际的约束力。另外，有制度，能否落实是关键。现实中，一旦“一把手”因为不接受监督、不坚持民主集中制，造成决策失误，决策者往往不会得到应有的处置，而是采取大事化小，小事化了的态度。

民主集中制是党内监督的有效办法

党内监督是指党内各主体之间，依照党章和党内法规相互监察、相互督促的活动，实质是以党内民主为基础，以党的各级领导机关、领导干部为重点对象，以制约和保障权力的行使为核心，目的是让党内生活按照既定的制度规范运行。“党内民主是党的生命”，只有加强党内民主监督，才能从根本上预防和解决“一把手”腐败问题。邓小平指出：“民主集中制的贯彻执行，这也是一种监督”。新党章规定的民主集中制的六条原则中有两条讲到监督问题，其他各条也有监督的含义。监督有六种类型，即，指导性监督、督办性监督、评议性监督、参与性监督、教育性监督和办案性监督。民主集中制监督就是参与性监督，即通过民主集中制渠道，领导班子在权力运行上进行一定程度的自我监督和相互监督。

民主集中制监督是党纪监督，从属于党内监督。强制性是党纪监督的最大特点，是“最直接”的监督，表现为“必为性”与“必止性”，“必为性”就是党纪监督的主体必须对违法行为进行监督，否则就是失职；“必止性”就是监督对象必须接受监督，否则错上加错。endprint

民主集中制在实行党内监督方面有以下四个特点：一是制度上具体规范。制度对党内监督有规范、约束和调节作用，民主集中制的建立和完善，为加强党内监督提供了依据和保证。监督需要制度来规范和保障，邓小平明确指出：“我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”

二是要求“四个服从”。“四个服从”是民主集中制监督的生动体现。服从的本质意义不只是集中，也包含着监督的成分，服从就是接受监督和约束。按照“四个服从”，每个党员都要服从组织的领导和管理。担任领导职务的党员，则要坚持过双重组织生活，以普通党员的身份接受组织的监督。

三是实行集体领导与分工负责相结合。这是民主集中制监督的有效措施。集体领导能充分发挥班子每个成员的积极性和责任心，依靠集体的智慧和经验，实施正确的领导，重大问题必须通过党的委员会集体讨论做出决定，不能由个人或少数人擅自决定；实行集体领导和分工负责相结合有利于防止“一言堂”、“家长制”等个人专断现象发生，避免和减少决策失误。

四是开展批评和自我批评。这是民主集中制监督的利器。任何个人和组织都难免犯错误，重要的是犯了错误要加以认识和纠正。通过批评与自我批评，可以揭露工作中的缺点和错误，使自己不犯大的、全局性的、持续性的错误。

民主集中制的监督功能突出地表现在以下三个方面：一是权力制约。监督是指对权力的制约。党内监督是通过党自身的力量对党的组织、党员和领导干部所掌握的权力进行必要的限制，本质上就是对权力的约束。对权力的制约有两种基本类型：一种是软约束，即掌权者的自我制约。主要通过加强思想教育来实现。另一种是硬约束，即制度纪律等外在制约。主要通过制订完备的制度、纪律并严格执行来实现。民主集中制软约束和硬约束的统一，使党的各个部分各个方面的活动和权力都处于有效的监控状态和制约体系之中。

二是纪律约束。党的纪律是党内的“法律”，纪律约束功能主要体现在：一是保障作用。即保障党员权利正常行使和履行义务，保证全党行动上的一致，避免紊乱状态的出现。二是防范作用。党的纪律使人们能做什么，不能做什么，应该怎样做，并知道行为后果，在一定程度上起到防范效果。三是惩治作用。严明纪律才能保证党的监督落到实处，凡是严重违反党的纪律和损害党的利益行为都必须予以严惩，以维护党的纪律的严肃性。

三是自我净化。自我净化、自我免疫、自我纠错是我们党历来就有的一种能力。依靠党自身的力量解决自身问题，清除政治灰尘，保持党的肌体健康和纯洁性，这是党的自我净化功能的体现，是党的先进性、生机和活力所在。民主集中制是党的自我净化功能得以发挥的内在动力。

完善民主集中制决策环节加强对一把手的监督

民主集中制已被实践证明是防止一把手专权、加强集体领导的有效工作制度，它要求在决策时广开言路，集思广益。但在现实中，一方面，对民主集中制决策普遍存在一种在时间与空间上的简单化理解，即将民主集中制决策简单地理解成班子成员坐在一起开会。另一方面，言路难开，往往只有集中指导下的民主，无法做到民主基础上的集中，或者是小事民主，大事集中，以至于出现“假民主”、“假集中”等“一把手”专权之事。

“一把手”专权有两种方式：一种是明目张胆地“乱劈柴”，重要问题决策、重大项目审批、大额资金调拨根本不与班子成员通气，而是个人决定。这是低水平“独裁”；另一种是“合法”专权，是在“正当”程序的掩盖下，在班子“正常”决策的过程中专权。具体做法：一是淡化“个别酝酿”，故意缩短酝酿时间，把会前的个别酝酿变为会上的集体酝酿，不是交换意见、平等商量，而是个别授意、硬性说服，扼杀不同意见，影响了民主决策的真实度；二是弱化“集体领导”，有的重大问题由个人或少数人决定，导致集体决策的空间和智慧优势被削弱；三是虚化“会议决定”，有些“一把手”对重大决策议题抢先表态，堵塞言路，在其他成员未能充分发表意见时，就匆忙表决，草率通过，巧妙地把个人的意见和看法变成班子的意见和决议，使民主集中制决策出现严重的扭曲。

绝对的权力导致绝对的腐败，缺少监督的权力必然导致腐败。事物是过程的集合体，过程造就精品，程序强调过程。所以，可用程序到位来确保结果有效，让权力在流程中分解并受到有效制约。对一把手的监督，除了惯常的手段外，可通过进一步完善民主集中制决策环节来遏制“合法”的专权现象，根治假民主，杜绝假集中。

集体开会形式的确是古往今来人类相沿合作的一个决策常规，但坐在一起开会只是民主集中制决策的一个环节，只是统一思想的集中过程。严格地说，科学的民主集中制决策必须包括前后三个阶段共六个过程，即，决策形成前阶段、决策形成阶段、决策执行阶段，民主过程、调研论证过程、方案比较过程、集中过程、执行监督过程、结果反馈过程。认真按照三阶段推进，遵循六个过程就能实现强化监督一把手的初衷。

决策形成前阶段。这个阶段包括民主过程和调研论证过程，是决策科学性的必然要求。决策的科学性在很大程度上取决于决策信息的全面性和正确性。需要决策的重大问题都具复杂性，很多情况下，个人能力和经验有限，看问题的视角和深度有别，难于把握事情全貌，很难深入各个层次，更难做到对各方面各层次的认识百分之百正确。所以决策形成前，首先要通过民主的过程，广泛征求和收集意见，尽可能提高信息占有量；多些人参与意见，就可能使决策所依据的信息增加全面性，进而增加决策的科学性。尤其是认真听取那些有参与决策能力的人、具有专业知识技能的人和经验丰富（直接经验或间接经验）的人的意见和建议，对决策有百益而无一害。其次是通过调研论证的过程，对收集的信息进行有效整理，进行一定范围的调研与论证，保证信息的时效性、正确性，提出可行性的方案。

决策形成阶段。这个阶段包含方案比较过程和集中过程，由方案比较过程到集中过程，在本质上是领导班子的思想由差异到统一的过程。方案比较过程中，要遵循“一把手最后发言”的原则，以保证讨论充分，使班子成员畅所欲言。集中是决策选择的关键环节，具体说，即是领导班子在认真听取信息收集过程和调研论证过程的基础上，对若干方案进行集体讨论，按照“少数服从多数”的原则进行决策：如能形成共识，则形成决策；如意见存在分歧，则由主要领导拍板决策；如有重大分歧，除紧急情况外，则要暂缓表决，作进一步的研究和沟通，重返民主过程、调研论证过程和方案比较过程。

决策执行阶段。决策只是工作的开始，关键在于决策的执行。所以，决策形成后就进入了决策执行阶段。这个阶段包括执行监督过程和结果反馈过程。如果没有集中，就不能在各种决策方案中做出选择，就无法形成决策。但是，如果没有对集中所选定方案的遵循，不但执行过程会离轨，而且执行走偏也难于得到调整，所以，决策的执行阶段必须有监督过程，以保证执行力，利于对包括一把手在内的班子成员对决策的执行情况进行正常监督，以免他们借集体之名偷运个人之货。决策执行阶段还要设立反馈过程，对决策落实后的实际结果应通过验证，检验决策的质量。进行结果反馈，不是确定责任，只是总结提高而已。

通过决策前的有效工作，班子成员可约束一把手的“私心决策”，使同级监督由“软”变“硬”，部分解决同级监督软的问题，是硬化同级监督的好途径。通过决策形成阶段方案比较过程中的“一把手最后发言”限定和集中过程中的“少数服从多数”原则，可部分解决一把手游离制度外的问题，使一把手自我监督由“虚”变“实”。决策执行中的监督过程和反馈过程，客观上保留了对决策的问责权，对一把手和班子成员是一种软约束，一定程度上可以避免执行中可能出现的我行我素、阳奉阴违现象。通过决策执行过程中的监督和决策执行结果的反馈，可进一步反映班子成员以及群众的意见、建议，促使一把手反思自己，调整自己，有利于在进行其他决策时，注意决策民主，做到谨慎集中，发挥群众监督的提示作用，使群众监督由“弱”变“强”。

对被监督者来说，监督具有客观上的强制性，是依靠外力来制约其行为。民主集中制决策流程对一把手而言就是一种外力，具有客观上的强制性。认真执行民主集中制决策流程，不仅可以防贪治贪，还可以治庸治懒，在一定程度上，既可以避免“一把手跳独舞，独断专行，进而引发腐败”现象，又能避免“其他人当看客，不去作为，导致平庸懒散”局面，是强化一把手监督的好抓手。

（作者单位：北京联合大学纪委）

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