涉法涉诉信访终结制度运作中的问题探究

袁周斌

【摘要】构建与推行涉法涉诉信访终结制度，有利于引导信访人依法上访、形成理性规范的信访秩序、提高信访工作效率和维护国家法律尊严。当前，涉法涉诉信访终结制度在实践中存在诸多问题，并未充分发挥效用。遵循该制度运作的基本原则，探寻解决问题的合理路径，增强运作的系统性、规范性和有效性，对于充分实现其制度价值具有重要意义。

【关键词】涉法涉诉信访 信访终结制度 运作困境 突困路径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。实际上，2005年修订后的国务院《信访条例》就已初步確立行政信访事项“处理、复查、复核”的三级书面答复终结制度。2005年中央政法委员会印发《涉法涉诉信访案件终结办法》，原则性地规定了涉法涉诉信访案件终结的适用范围、条件、程序等内容。2009年中央政法委员会印发《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，进一步明确规定了涉法涉诉信访终结制度，即“对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定。各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性”。2012年中央政法委员会又印发了《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》。

近年来，按照中央政法委员会所颁上述文件的要求，各级政法机关先后研究制定了涉法涉诉信访终结的具体办法或实施细则，涉法涉诉信访终结制度可谓已基本建立，终结工作已普遍开展，成效亦初步显现。然而，该制度在运作实践中基于各种因素的制约还存在诸多困境，其权威性和积极效用尚未得到全面充分发挥。

涉法涉诉信访终结制度运作的基本原则

依法终结原则。依法终结原则是指涉法涉诉信访终结必须依照有关法律和政策规定，把群众反映的法律问题、政策问题、实际问题解决好，努力做到法、理、情三者相统一，切实保障信访人的合法权益，切实维护法律尊严和司法权威。依法终结原则要求办理信访终结案件应依据现行法律和政策进行，绝不能突破法律和政策的底线，同时在依法的前提下把握好“法、情、理”三个要点，真正做到言之以法、动之以情、晓之以理，切实实现法、情、理三者的有机结合。

具体而言，在作出信访终结决定之前应实现如下四个“到位”：一是法律问题解决到位。对于信访人提出的信访事项，三级信访终结受理机关分别作出的处理、复查、复核意见应事实清楚、定性准确、证据充分、程序完备、结论公正。信访事项涉及的政法机关司法或执法问题已依法妥善解决，原司法或执法中存在的过错已依法按有关规定处理，侵犯信访事项当事人的合法权益已依法、按政策给予合理赔偿或补偿。二是过错责任查究到位。对存在司法或执法过错的应依法、依纪追究责任。三是解释疏导教育到位。对信访人提出的缺乏事实依据或不符合法律、政策的诉求，已向信访人宣讲解释相关法律和政策，并动员信访人亲属、基层组织等对其进行教育疏导。四是实际困难帮扶到位。对因诸如失去破案条件、无财产可供执行民事赔偿等原因造成信访人生活困难，已报请党委、政府协调相关部门给予适当帮扶，信访人基本生活已得到保障。同时具备上述四个“到位”是把握依法终结标准的基本依据。

确保质量原则。确保质量原则是指以明确的责任、严密的程序和严格的审查来保证信访终结案件的办理质量和效果，使信访终结案件在实体和程序上都经得起历史和法律的检验。这要求申报信访终结的责任单位对拟报终结处理的案件的实体、程序和信访诉求解决方案进行认真评查，切实做到事实清楚、定性准确、证据充分、程序完备、结论公正，确保信访终结的质量。对于反复缠访闹访、造成一定社会影响的信访案件，一般应组织公开听证，听取有关各方意见，评判是非曲直。在评查、听证过程中，发现原处理决定确实存在问题、信访人的合理诉求尚未得到解决的，应及时改正。此外，省级政法单位应以集体研究的形式作出信访终结决定，并报主要领导或分管领导审批确认；省级政法单位在作出信访终结决定后，还应及时上报中央政法单位备案；中央政法单位对报备的案件应进行集体研究评议，并及时形成审查意见经报批后予以反馈，以进一步确保信访终结的质量。

公开公正原则。公开、公正既是人们衡量民主法治社会的标准，也是人们评价制度文明的尺度，更是促进社会和谐的重要基础。实施信访终结工作遵循公开公正原则，即要求在三级信访终结程序中根据信访终结案件的具体情况，实行公开听证、公开答复、公开质证等工作机制，并深入开展释法说理活动。在终结决定作出后，应通知原办案单位，由终结机关或原办案单位书面告知信访人。终结决定可在有关信访场所公布；影响较大的无理信访案件，可将案件事实、政法机关的解决方案、信访人的不合理要求，通过当地媒体向社会公布。增强信访终结工作的透明度和社会认可度，确保信访终结决定的公信力，最大限度地实现法律效果和社会效果的统一。

有序退出原则。在信访工作实践中，部分上访人长期在各级政法机关和重要场所重复上访、无理缠闹，既加大了自身的经济负担和精力消耗，给个人生活造成了更多困难和痛苦，又占用了大量司法和行政资源，扰乱了正常的信访秩序。对于这些案件，如果不能通过健全的信访终结机制实现有序退出，就会形成错误导向，影响社会风气，增加信访工作的困难，降低信访工作效能。因此，上述信访案件在依法终结后即应从信访工作程序中退出。但是信访终结不是工作的终结，还要坚持属地管理原则，由当地党委、政府和基层组织继续做好信访人的教育疏导稳控工作。原办案单位以及综治、维稳、公安、司法行政等单位要把落实信访终结结论作为继续化解矛盾的过程，各司其职，协调配合，认真做好法律政策宣传、教育疏导和帮扶救助工作，最大限度地促使信访人接受终结结论和解决问题的方案，实现息诉罢访。

涉法涉诉信访终结制度运作的实践困境

信访终结机制运转不顺畅。第一，有关上级领导机关的多头交办、重复交办，影响了信访终结工作机制的有效运转。目前，全国信访信息系统由国家信访局推广使用，并在各级政府信访部门联网共享，但其与中央政法单位如公安部自建推广的全国公安信访信息管理系统之间尚未实现共享。由于信访终结案件信息数据库不共享，导致实践中许多已被三级终结认定为无理访的案件，在当事人继续越级上访后，有关上级领导机关仍然重复交办、转办。按照交办信访案件程序，下级机关应根据上级领导机关要求，认真调查办理案件，并在一定时间内以书面形式向上级领导机关报告案件办理情况。如此，就与信访终结后的“不再受理、交办、转办”原则相矛盾，结果造成屡上访、屡交办、屡处理的恶性循环，致信访终结制度名存实亡，既损害了终结决定的确定力和拘束力，又造成重复劳动和资源浪费。

第二，领导干部信访接待日制度的普遍实行，阻碍了信访终结机制的有序运转。国务院《信访条例》第十条规定了行政机关负责人信访接待日制度。近年来，定期接待群众来访已成为领导干部特别是基层领导干部的“规定动作”。通过这一信访渠道，群众找领导反映诉求更方便了，解决某些问题的周期缩短了，群众满意度相应提高了。然而，领导干部亲自接访的惯常做法是一把双刃剑，其负面效应也显而易见。一方面，由于领导接访过程中经常出现的兴师动众、媒体宣传等“作秀”表现，加深了群众“信访不信法”、“信上不信下”、“信大官不信小官”的心理，助长了人治思想和官本位思想。因此，领导干部定期亲自接访的规定可谓是凌驾于信访终结制度之上的“人治”条款，明显消解了信访终结制度的秩序价值优势。另一方面，領导干部亲自接访时，由于没有足够的时间和精力去深入查清信访案件事实真相，只能浮光掠影、浅尝辄止，很难及时地解决问题和化解矛盾，往往会产生新的、更多的非正常上访问题。而且一旦领导接访时对有关信访事项的批示不当，也易导致正常的三级终结程序的非正常中断。

信访终结程序操作不规范。第一，不按法定期限答复信访人。有些信访工作人员因怕把矛盾引到上级机关而超出法定期限长期不出具答复意见，或在答复意见作出后不按法定期限及时地向信访人送达，导致申请终结的信访事项长期不能办结，变相剥夺了信访人申请复查、复核的权利；第二，未向信访人告知有关权利。有些信访工作人员在信访事项三级终结程序中没有依法向信访人告知不服处理、复查书面答复意见的申辩权、救济途径与期限；第三，实行程序公开工作不到位。有些信访工作人员欠缺程序正当意识，面对信访人对本部门的信访诉求与控诉，出于大事化小、小事化了的目的，持有一种不公示、不披露的态度，未能落实公开听证、公开答复、公开质证和说明理由等程序要求；第四，对案件的形式和实质审查不严格。形式审查不严主要表现为相关环节的手续文件不齐备，诸如缺少信访人的身份证明以及信访人初访、末访材料和申请终结前的谈话材料等。实质审查不严主要表现为对原信访事项处理情况没有仔细审查有关事实是否清楚、证据是否充分、适用法律及定性是否准确、程序是否合法、手续是否完备、相关结论是否正确、处理是否得当等。

信访终结息访效果不理想。信访终结制度的基本价值在于通过搭建一个更加规范、公正、秩序的制度平台来真正化解社会矛盾和解决信访问题，从而将信访工作真正纳入法治化轨道。从信访终结制度的执行效果来看，虽然多数信访案件经过各级共同努力能够在三级终结程序结束后停访息诉，但“结案不息访”的现象仍然屡见不鲜。其主要原因是一些信访工作人员机械、片面地理解信访终结制度的含义和功能，为了追求尽快结案“摆脱麻烦”，满足于走完三级终结程序，而忽视信访终结案件的办理质量，未在停访息诉方面下功夫，未能实际解决信访问题，结果往往促成“结案不息访”问题。此外，“结案不息访”现象的发生也可能是因为有些信访人根本无视信访终结决定，而有关的教育稳控工作责任又落实不到位，致使其继续缠访、闹访或择机赴省进京上访。此类信访案件既可能有历史遗留、难以挽回等客观原因，也可能存在信访人固执偏激、坚持无理或过分要求等主观原因，真正化解矛盾的难度很大，使停访息诉目标几乎遥不可及。

涉法涉诉信访终结制度运作的突困路径

健全信访终结运作保障机制，确保信访终结工作的系统实施。第一，构建信访终结联动配合机制。各级信访机构既应各司其职、各负其责，又应加强配合、密切协作，互相沟通，形成解决信访问题的整体合力。在信访事项三级终结程序中，沟通问题十分重要。处理、复查机关要及时就处理、复查情况特别是复杂疑难问题，与上级复核机关进行沟通和汇报，争取上级复核机关的指导和监督，确保适用法律、政策恰当，处理程序合法、规范，为有效开展复查、复核工作打好基础，从而形成上下联动配合的信访终结保障机制。

第二，加强信访终结工作的信息化建设。中央政法委和中央政法各单位与国家信访局、全国人大常委会办公厅信访局等应尽快建立统一、兼容、互通的涉法涉诉信访终结案件数据库。对已终结的涉法涉诉信访案件，中央政法单位应及时将案件信息录入终结数据库，定期以书面及电子数据的形式传送相关单位；各有关单位要及时将数据入库，并在本系统内进行通报，实现信息共享。避免出现因信息不共享、不畅通所导致的多头、重复交办、转办等问题，切实提高信访终结工作效率。

第三，修改领导干部信访接待日制度。信访接待日制度颇具人治色彩，故需予以适当修改。应让领导干部从琐碎的日常信访接待中解脱出来，把更多、更大的精力放在研究解决信访工作中的突出问题等方面，即使属于必须接待的重大突发来访，也不宜随意作出批示，必须破解“领导批示满天飞、无领导批示就无人重视”的人治怪圈，同时降低信访人对领导接访的盲目期待，促使群众切实树立对法治精神的普遍信仰。

第四，全面提升信访工作人员的专业素养。应加强对信访工作人员的法律专业知识和信访工作能力的培训，促使其提高法律专业素养和政策理论水平，牢固树立程序公正、保障人权等法治意识，切实提高其信访终结工作水平。

完善信访终结责任追究机制，加强信访终结工作的规范化。首先，应完善、落实信访事项的处理、复查、复核三级终结工作责任机制。这要求信访工作人员在处理、复查过程中必须深入实地调查取证和开展调人调卷研究，查清与信访事项有关的基本事实，依照有关法律和政策，全面客观地提出处理、复查意见。在复核过程中必须慎重行使复核权，充分发挥复核程序的“把关”作用，努力避免错误终结决定的发生。其次，应将信访事项终结工作纳入绩效考核体系（侧重于受理率、办结率、息访率量化考核），切实落实对信访终结工作责任单位领导及工作人员在三级终结程序各环节的过错责任倒查追究机制。对于不严格按照终结标准和程序，随意终结，导致定性、处理错误等严重后果的，应由政法机关纪检监察部门严肃追究相关单位和人员的责任；有违纪违法行为的，提请有关单位按相关规定予以严肃处理。要确保法律责任的倒查追究贯穿于信访终结程序的全过程，以增强程序规范意识、过错责任意识和风险防范意识，提升信访终结制度的规范化运作水平。

落实信访终结正当程序机制，提升信访终结工作的公信力。信访终结正当程序机制包括公开听证、公开答复、公开质证和说明理由等内容。公开透明是信访终结工作赢得社会公信力的主要手段，通过推行、落实公开听证、公开答复、公开质证等工作机制，既充分尊重和保障了信访人的知情权、申诉权，又可以让社会各界了解信访案件情况，争取社会舆论的监督和支持，同时给无理信访人造成心理压力，促使信访人思想转化，减少缠访、闹访等非正常上访现象的发生。此外，在处理、复查、复核的书面答复意见中应予以充分合理地说明理由，如此既能提高书面答复意见的说服力，便于信访人和社会公众的认识和理解，又能在一定程度上减少误解并缓和信访人的对抗情绪。诚然，信访事项三级终结不仅是走程序，其根本目的还在于化解矛盾、解决群众的实际困难，如此才能切实提升其社会公信力。因此，要坚持信访终结与解决实际问题相结合、柔化处理与硬性处理相结合的原则，促使信访人在三级终结程序结束的同时，真正实现停访息诉、“案结事了”，以维护良好的社会秩序。

（作者单位：湖北警官学院法律系；本文系湖北警官学院2013年度公安中心工作科研项目“公安信访工作的困境与出路研究”的阶段性成果）

责编/边文锋