改革开放以来国家治理的变革

赵雪红

【摘要】治理作为一个新兴的概念，具有丰富的学理资源和实践意义。改革开放以来，通过积极进行制度创新，国家塑造了强有力的监管能力，拓展了利益表达的渠道，增强了公共服务职能。从国家建设的角度来看，我国国家治理需要从拓展民主参与，落实责任制和推进法治三个方面继续深化改革，进一步提高国家的治理能力。

【关键词】国家治理 中国 民主参与 公共服务 国家建设

党的十八届三中全会提出了实现国家治理能力和治理体系现代化的重大理论命题。实现治理能力和治理体系的现代化反映了我国经济社会发展过程对于党和国家的根本要求，它的实现也必将对未来中国的发展具有决定性的作用。从这个意义上讲，对于改革开放以来中国国家治理所经历的巨大变革进行总结和反思，无疑具有重要的理论意义。

国家治理的概念解析

近些年来，随着学术界对于治理问题研究的深入，相关的学术积累也越加丰富起来。在本文看来，治理是国家在特定的思想理念指导下，运用自身的公共权威对于经济社会事务的管理和控制过程。

与传统的统治概念相比，概括的讲，治理的内涵具有如下四个方面的特点：首先，治理概念强调国家管理过程中的多中心和多主体特征：①相关的研究强调善治的实现不能仅仅依靠国家单方面的积极主动性，在此基础上还需要发挥社会力量，比如社会组织和社会团体在国家治理中的功能。这样能够减小国家所消耗的治理成本，提高治理收益。其次，治理概念强调国家行为的合作化特征。与传统的统治理念不同，治理的实现不能仅仅依靠行政命令，而且还需要充分发挥合作的功用。通过一系列的制度设计实现良好的激励机制，进而促进国家在行为方式上更加偏重于合作的方式。再次，治理概念强调国家适当运用市场力量和市场手段。市场这只无形的手是当代社会中引导人行为的根本力量，市场经济的最大优势就是充分发挥了市场的力量，实现了稀缺资源的最优配置。鉴于市场的上述作用，治理理论强调国家对于经济社会的管理过程同样应该恰当运用市场的力量。最后，治理概念强调国家行为的责任性。国家的行为从本质上讲是一种基于公共利益的组织行为，因此如何使得国家的行为能够最大限度地满足公众的诉求，实现公共利益，是任何一个国家都追求的目标。随着社会经济事务的复杂化，确保国家行为的责任性更有必要。一方面，国家不能被特殊利益集团所俘获，成为其谋取私利的工具；另一方面，国家同样不能将自身的利益凌驾于社会总体利益之上。就其本质而言，只有以广大公众的利益为根本，国家才具有正当性。责任性意味着国家必须充分对于自身的行为负责任，对于政策失误承担必要的惩罚。治理作为一个新的学术概念，其内涵还在逐步丰富和完善之中。尽管其具体的内涵在不同的学者和研究者之间还存在着差异，但是这些研究所提示给我们的宝贵思想资源却可以在很大程度上改善国家的治理水平。

市场、社会与国家治理变革的逻辑

国家的治理活动总是在一定的环境中展开，从总体上看，这包括了市场和社会两个因素。我国改革开放以来最为伟大的成就是实现了传统计划经济体制向现代市场经济体制的转型。通过这场伟大的转型，我国一方面消除了计划经济效率低下的弊端，实现了经济的高速发展；另一方面则是改变了中国社会的结构和利益格局。对于国家治理而言，一方面需要继续推进市场化的改革，发挥市场在经济活动中所基础性作用；另一方面，还面对着市场社会兴起及其带来的一系列社会问题。国家治理同时面对市场化与及其反向运动两股不同的力量。从这个意义上讲，善治需要在这两种力量之间寻求平衡。

市场的兴起对于中国国家治理起到了根本的重塑作用。新中国成立后，我国在政治上加入以苏联为首的社会主义阵营的同时，在国家发展的模式上也全面向苏联学习。在社会主义改造完成后，我国取消了市场在经济活动中的根本作用，走上了计划经济的发展之路。②计划经济体制的建立使得国家在经济角色中的根本性转变，从市场经济活动的管理者向经济活动的承担者转变。随着计划经济的发展，其弊端也日益显现出来，比如经济效率逐步降低、交易成本过高等。因此改革开放以来，我国将改革传统的计划经济体制作为了工作的重心。通过渐进式的改革，我国不断压缩国家计划在经济活动中的作用，而释放市场的力量以调动企业和个人的积极性。在这一过程中，国家的经济角色发生了三个方面的变化：首先，国家逐步退出了直接的经济生产活动，将生产经营活动交给了具有自主性的企业承担；其次，国家对于经济活动的管理由传统的直接性行政命令转向了依靠税收和金融政策，即由此前国家直接介入微观经济活动向通过宏观政策调控来转型；最后，随着国家对于经济活动直接掌控程度的下降，国家如何通过一系列新的政策工具和方式方法来实现对于新兴市场的管理职能，成为了国家治理的核心问题。

随着市场的力量被释放出来，保证市场经济的顺利运转成为了国家的经济角色的核心。在这个过程中，国家逐步构建起了其监管职能，成为了市场活动的裁判员。监管型国家的构建包括了两个方面的内容：一方面，通过国家机构的改革，逐步裁撤了计划经济时代的生产型部门，同时成立具有监管职能的新部门。这一过程典型的体现就是从20世纪80年代初期以来，我国政府所进行的政府机构改革。通过重塑国家的科层体制，为自身治理的变革提供体制基础。③另一方面，积极推动国家行为的规范化。改革开放以来，以服务于市场经济发展为核心，国家积极构建服务于市场经济的法律体系建设，为国家管理经济活动奠定了法治基础。

然而，市场经济在带来国家经济迅速发展的同时，也对市场经济体制提出了挑战。这些挑战从三个面向推动着国家治理的发展。第一，在市场经济体制中，经济活动的主体以利益最大化为根本的行为准则，但是在利益最大化的行为逻辑下，必须确保经济活动的主体不能损害社会的整体利益。这涉及到国家需要提供社会成员所需要的公共物品，比如平等的为社会成员提供教育的机会，保护自然环境和自然资源，以利于可持续的发展；提供良好的医疗服务，保证每个社会成员的健康需求等。从公共经济学的角度讲，正是由于这些公共性服务是经济行为主体所不愿或不能提供的，才需要国家承担起这些职责。endprint

第二，市场经济本质上是竞争经济，通过经济竞争中的优胜劣汰，实现最优的经济绩效。从经济的逻辑上讲，这个特征正是市场经济的体制性优势。但是必须清醒的看到，经济竞争活动的负面效应如果不能有效的化解，则会导致社会生活中弱肉强食的丛林法则的盛行，社会成员之间的利益纷争将大大激化，引发严重的社会冲突乃至政治动荡。因此，市场经济体制的运转需要国家积极应对这些负面问题，避免由此引发的社会不安。经济思想史学家波兰尼在总结西方国家市场经济发展时认为，放任市场竞争的逻辑盛行，必将导致社会最终归于毁灭。19世纪以来欧美国家尖锐的阶级斗争和政局动荡，就是纯粹市场逻辑支配下的必然结果。在这些危机的推动下，欧美国家通过加强国家的职能，提升国家的再分配水平，在二十世纪逐步走出了危机。改革开放以来，我国在市场经济发展的同时也面临着类似的问题，其典型的体现就是各种社会性群体事件的频繁发生。

第三，我国从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，一部分社会成员的地位随之受到了影响，一部分人成为了社会弱势群体。在这种情况下，国家需要构建完善的社会保障体制，给予这部分社会成员的生活以基本的保障。更需要注意的是，由于我国的改革已经进入攻坚阶段，不同成员之间的利益博弈已经成为了一种常态，因此在这种局面下，更需要国家在维护弱势群体利益方面发挥更加积极的作用。这不仅符合社会主义意识形态的根本要求，同时也能够降低社会的矛盾和风险，促进社会的和谐。④

如上所述，社会领域的三重动力对于推动中国国家治理变革起到了决定性的作用。这些社会的动力有效抑制了市场经济自身逻辑的扩张，防止了社会领域成为了弱肉强食的战场。作为应对上述挑战的结果，建立健全利益表达功能和完善公共服务职能成为了国家治理变革在社会层面的成果。

健全利益表达渠道是现代市场经济条件下国家治理的重要基础。在市场经济条件下，不同的社会群体如何有效表达自身利益诉求，进而国家能够将这些不同的利益诉求纳入到其公共政策之中，是实现善治的重要体现。为此，我国一方面积极返回政治体系中利益表达的渠道，使得社会中各方面的利益诉求都能够得到表达。比如，国家在人民代表大会制度中，充分考虑到新兴行业群体的利益，将农民工代表及时吸纳进各级人民代表大会之中。另一方面，我国对于在政治制定的过程中，充分贯彻民主决策的精神，积极推进决策的民主化过程。⑤比如在事关公众重大利益的改革上，举行听证会，进行充分的调研，进行审慎政策评估等。通过上述改革，政策过程更加透明，决策更加及时，从而平衡社会各个群体的利益诉求。

在我国计划经济向市场经济转型的过程中，如何能够保证广大人民群众的社会福利水平事关改革的人心向背。在计划经济体制下，广大群众的社会福利通常是由国家供给，而随着市场经济体制的确立，传统计划经济体制下的福利体制也随之弱化甚至解体。因此在新的条件下构建适应于服务市场经济的社会福利体制是近些年来改革的重心。构建强有力的社会福利体制一方面体现着我国社会主义制度的优越性，使得广大人民群众享受到改革发展带来的成果；另一方面对于我国的经济繁荣和可持续发展起到了保护作用。从国家治理的角度而言，落实社会福利体制需要国家强化公共服务职能。改革开放以来，我国国家公共服务职能有了巨大的发展。首先，国家的公共预算中，公共服务所占据的比例在显著增加。随着国家经济的快速发展，我国的税收总量也大大增加，这为我国公共服务职能的发展奠定了财政基础。其次，通过制度创新，国家积极调动社会组织和社会团体在公共服务中发挥更大的作用。随着经济的发展和社会的进步，各种社会组织在数量上和范围上有了显著的增长。充分发挥社会力量在公共服务中的作用，能够有效改善国家公共服务职能的绩效。最后，发挥人民代表大会、政治协商会议在推进预算改革和决策透明方面的作用，合理配置有限的资源，将其运用到最为需要的领域之中，发挥出最佳的效果。⑥

综上所述，改革开放以来，随着我国市场经济体制的建立，我国的国家治理也发生了深刻的变化。从根本上讲，国家治理在市场力量和社会力量的双重作用下不断得到重塑，一方面我国成功地实现重建国家在市场活动中的角色；另一方面则成功地应对了由社会利益结构的多元化和复杂化带来的挑战。在这个过程中，国家构建了强有力的市场监管职能，拓展了民众利益表达的渠道，增强了公共服务的能力。

中国国家治理的展望

中国三十多年发展成就的取得，国家治理的深刻变革无疑发挥了重大的作用。⑦随着中国渐进式改革的深入，未来我国改革面临的难度也将越来越大。一系列体制性的难题也将随之出现在改革的议程之中。因此，如何进一步推动国家治理的改革，进一步适应于我国未来改革的需要是一个重大而紧迫的问题。党的十八届三中全会提出了实现国家治理能力和治理体系现代化的重任，反映了党和国家领导人对于国家未来发展的前瞻性思考。

从政治史角度看，人类政治发展的进程就是一部国家应对经济社会挑战而不断演进的波澜壮阔历史。在这个历史进程中，构建一个有效应对的这些挑战的国家成为了政治发展史的重要篇章。对此，众多学者们在国家建设的领域中进行了卓有成效的探索。从总体历史发展趋势来看，民主参与、责任制和法制构成了其中的核心内容。⑧从这三个方面推进国家自身的发展变化，对于我国的治理而言，同样具有重要的参考意义。

拓展民主参与。从人类政治发展的历程来看，民主参与水平的提升是历史发展的必然趋势。在现代的国家治理活动中，能否充分发挥公众的参与意识，提升民众的参与水平是治理现代化的重要标志和发展趋势。改革开放的总设计师邓小平曾经指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。当然，民主和现代化一样，也要一步步的前进，社会主义愈发展，民主也愈发展。”⑨在我国未来的治理改革中，提升民众民主参与的思想意识，拓展民主参与的渠道，提高民主参与的质量，都能够有效促进国家治理的改革和现代化。

落实责任性。国家治理活动中涉及到大量的决策问题，因此能够对于自身决策承担起相应的责任，能够及时而有效的满足公民的利益诉求，是体现国家治理水平的重要标志。对于我国而言，责任性的实现需要从内部和外部两方面进行改革。在内部，通过持续的制度创新，进一步落实责任性的实现。这包括预算公开制度，重大决策的协商制度，行政责任的追究制度等制度。在外部，治理的实现则需要依靠社会团体的监督，人民代表大会和政治协商会议的监督和社会舆论的监督。

推进法治。法治是现代政治文明的体现，是社会进步的基础。在治理的改革中，能否遵守法治的原则是政府治理文明程度的重要体现。改革开放以来，我国在建设法治政府的进程中取得了显著的成就。通过一系列的立法活动，我国基本建立了健全的规范公共权力的法律体系。因此未来改革的重点，就是确保有法必依，执法必严。通过严密的法律体系来规范国家行为，以确保国家治理改革严格遵循法律的框架。

（作者单位：渭南师范学院思想政治理论课教学科研部；本文系全国教育科学“十二五”规划2011年度立项课题“大学生马克思主义素养培育模式研究”成果，项目编号：BEA110055）

【注释】

①王兴伦：“多中心治理：一种新的公共管理理论”，《江苏行政学院学报》，2005年第1期。

②吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海：远东出版社，2010年，第30～33页。

③郑永年：《全球化与中国国家转型》，杭州：浙江人民出版社，2009年，第88～109页。

④王绍光：“大转型：1980年代以来中国的双向运动”，《中国社会科学》，2008年第1期。

⑤周光辉：“当代中国决策体制的形成与变革”，《中国社会科学》，2006年第3期。

⑥马骏：“中国预算改革的政治学：成就与困惑”，《中央财经大学学报》，2005年第1期。

⑦徐湘林：“转型危机与国家治理”，《经济社会体制比较》，2010年第5期。

⑧[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2012年，第429页。

⑨《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第168页。

责编/张晓endprint