邻避运动中我国环保民间组织与政府的互动

谭成华　郝宏桂

【摘要】邻避设施的兴建、公众权利意识的觉醒以及政治开放性的增强，带来了一场以社区居民为主导力量的“不要在我家后院”的环境保护运动。实践表明，政府作为处理邻避运动的主导力量无法独立地妥善解决邻避冲突。环保民间组织以其公益性、志愿性、民间性等特点使其在处理邻避运动中发挥重要作用，成为政府的可靠搭档。

【关键词】邻避运动 环保民间组织 公众参与 互信合作

随着城市化和工业化进程的迅速推进、城市规模不断扩大以及人民生活水平的逐步提高，需要兴建许多公共基础设施以及生产更多社会需要的产品。但某些基础设施（如核电站、垃圾掩埋场等）和企业（如某些化工企业）的生产运作过程中却不可避免地使全体社会公众受益的同时也将负外部性影响带给了附近的民众，这些设施和企业也被称为邻避设施。随着公众环保意识和维权意识的提高，公众的矛盾态度正逐渐呈现，即原则上赞成政府建设这些邻避设施的方案，但这些设施不能挨着我家“后院”，污染我的生活环境。①但由于政府决策过程与监管的不完善，以及相关设施本身的特点，还是对某些公众的生活环境产生了负面影响。于是社区居民们行动起来，要求污染企业离开，或者要求地方政府重新选择这些设施的建设地，邻避运动由此形成。这场运动一方面有利于维护公众的合法权益，纠正政府决策过程中的失误和不良倾向，另一方面也成为引发暴力群体性事件的导火索，严重影响了正常的社会秩序。环保民间组织具有非营利性、民间性、志愿性、公益性等多种优势，在邻避运动处理过程中发挥着重要作用，成为政府预防和处理邻避运动的重要合作伙伴。

邻避运动与环保民间组织的内涵

邻避运动是一个舶来词，又被称作邻避效应。它是英文Not In My Backyard（不要在我家后院）首写字母（NIMB）的音译，在城市化进程中的欧美国家最先出现，主要是由于垃圾掩埋场等公共设施以及某些高污染企业在建设中，常常受到附近居民的强烈反抗，引发群体性抵制运动。后逐渐用来定义居民出于对某些工业企业或公共服务设施建设可能危害社区的生活环境或者降低资产价值的担心而产生消极抵制或者反对心理，在某些条件下有可能引起激烈的集体抗争行为。日本是首先出现邻避运动的亚洲国家，接着，这一运动也波及其他一些经济发达地区，如我国台湾、香港等地。目前，发达国家和地区的邻避运动发生频率已经很低，主要是由于政府管理部门已经构建了一整套成熟的决策模式，公众也知道如何运用法律手段表达自己的利益诉求。②20世纪90年代，我国开始出现“邻避运动”，到2005年，北京、广州、南京等地出现了抵制在社区附近建设垃圾掩埋场的活动。近年来，激烈的邻避运动时常出现。厦门的PX事件，然后是大连的PX事件，接着宁波、什邡、启东、北京等地都出现了较大规模的邻避运动。其中有些表达方式较温和、理性，但有些就比较激烈、非理性，甚至引发了暴力活动，严重影响了我国社会稳定。

民间组织是我国官方特有的概念，主要是指在各级民政管理机构注册备案并接受管理的基金会、社会团体和民办非企业单位三类社会组织。由于社会经济发展水平和文化传统的差异，对民间组织的界定，国际上并无统一的定义。虽然概念繁多，但在国际上，慈善组织、非政府组织、第三部门、民间组织、社会团体、非营利组织等通常被看成是同一类组织。③环保民间组织是民间组织的一个组成部分，主要是指独立于政府、非营利的和公益性的，致力于保护自然资源和改善生态环境的社会组织。我国最早成立的环保民间组织是1978年5月由政府部门发起成立的中国环境科学学会。经过几十年的发展，目前，全国共有环保民间组织三千多家，从业人数二十多万人。他们通过举办培训活动、新闻舆论、策划环保活动、组织座谈交流、进行科普教育等方式进行环境宣传，普及了环境知识，提高了公众意识，促进了环保事业的发展与进步。④

民间组织在邻避运动中的角色定位

知识的普及、公民意识的提升、工业化和城市化的推进，加上电子产品的普及和网络的发展，这些都给邻避运动提供了极好的外部土壤。而在预防和处理邻避运动方面，作为较之政府等其他社会力量有自身特殊优势的民间环保组织可以扮演多种重要角色。

邻避运动的预警者。政府公共管理的目标之一是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。⑤邻避运动和其他社会群体性事件一样，预防是其第一道防线。邻避运动有其突发性特点，但从历次事件来看，几乎每起都有前兆可寻，都有苗头显现。环保民间组织植根于社区公众，与社区公众日常接触比较密切，是反映社情民意、引导社会舆论、缓解社会压力的重要场所。较之其他机构更易于了解基层公众的心理动态和行为倾向，对于特定邻避运动的发生有着更加敏锐、前瞻的洞察力。对有可能发生的邻避运动，可以运用自己的优势，为政府提供风险预测和前期预警，向政府提出政策建议和应对措施，并协助政府做好前期处理工作，力争将潜在的邻避运动做到早发现、早控制、早处理，最大程度地将隐患因素化解在初期。

公众合法权益的代言者。在邻避运动中，独立的公民个体表达利益诉求时，缺乏专业知识，力量较弱，不易引起政府有关部门关注，合法权益也不容易得到维护。当大量零散的、个体的公民无法有效地表达自己的诉求，其不满情绪将会逐渐累积，进而形成某种集体愤怒，此时一点点诱发因素就有可能引起群体行动，并以某种非正常的激烈的形式寻求突破口，危害社会稳定。环保民间组织产生于民间，代表基层公众利益，具有相当大的公益性。可以将社会成员零散、非系统的利益要求充分收集、整合并通过制度化的渠道向政府反映。这种有组织的利益诉求方式更容易引起政府关注，让政府更多了解底层公众的想法和愿望，实现了政府与社会个体成员之间的有效沟通，效果往往比公民个人诉求的效果要好的多，降低了公众群体自发行动给社会造成的冲突对立风险。

国家相关政策法规的宣传者。邻避运动产生的一个重要原因是社区公众对国家有关政策法规不熟悉，不了解。某些政府部门不仅不宣传普及相关政策法规而且还利用公众的法律盲区对国家的方针政策任意解释，以此争取邻避项目的上马。公众由于政策法规知识的缺失导致他们不知道用政策法规赋予他们的权利进行理性维权，借助法律武器维护自身的合法权益。由此，居民容易产生不公平感和不安全感，对政府产生不信任感，容易导致过度自我防御行为，通过某种非理性的，激烈的形式维护自身权益，引发邻避运动。环保民间组织和基层公众接触密切，作为政府和公众连接的纽带，可以让社区公众全面真实地了解国家相关政策法规，起到上情下达的作用，让他们知道政府的哪些行为是符合国家政策的，哪些是不符合的，以此增强维权自信心。另外，也有必要让他们掌握某些法律如《行政诉讼法》、《行政许可法》等，知道如何通过法律渠道维护自身的合法权益，减少盲目非理性的行为。endprint

相关环境认识误区的澄清者。某些时候邻避运动的发生是由于利益相关公众缺乏对邻避设施的全面了解，加之对某些政府部门的不信任感，容易受一些错误概念影响，主观上夸大这些设施的负面影响，减低其正面效果，认为这些设施的兴建将极大污染自己的生活环境。经社区公众口口相传后，以讹传讹，形成某些流言，导致集体化的对抗性情绪反应，进而引发集体抗争行为。环保民间组织可以利用其专业知识以及在公众中的影响力，通过培训班、座谈会、专家讲座、宣传资料、大众媒体等途径，向公众宣传相关环境知识。⑥让公众更多地了解该设施对周边环境的影响，澄清公众的误解，化解公众心理上的负面预期，从而使公众接受该设施的兴建。

构建环保民间组织与政府互动机制的路径选择

形成环保民间组织与政府的互信机制。政府与环保民间组织之间的互信是双方合作互助的前提，双方的互信程度决定了二者的合作程度。出于种种原因，政府对于环保民间组织参与邻避运动的处理常常抱有一定的戒备心理，担心此类组织的介入将会使问题更复杂，局面更加难以控制。另一方面，我国环保民间组织长期存在独立性差、行政色彩浓重等特点，出于自我保护的需要，也不愿意过多介入对抗色彩较浓的邻避运动中，以免得罪政府。因此，二者要在邻避运动中互助合作，首先要在心理上消除对彼此的防范猜忌心理，给予对方充分的信任和支持，为双方的合作打下良好的心理基础。政府要扶持环保民间组织发展，从政策、资金等方面给予环保民间组织大力支持，肯定其在邻避运动中作为治理主体之一的角色，提高环保民间组织的参与深度和广度。环保民间组织要相信政府的包容度，不能消极规避乃至超越政府管理，更不能处处希望替代政府甚至与政府形成对抗关系，必须掌握与政府交流沟通的技能，积极协助、配合政府，取得政府的信任和支持。⑦

完善环保民间组织参与邻避运动处理的法律保障机制。健全的法律体系是环保民间组织参与邻避运动管理的重要保障，但从实际情况来看，相关配套的法律却非常少，涉及这方面的规定散见于多个法律、行政法规中。如2007年11月l日实施的《中华人民共和国突发事件应对法》中，仅有数条关于民间组织参与突发事件的非常笼统的规定。对民间组织怎样参与、参与的方式方法以及参与的领域等都没有进行限定，专门的关于民间组织介入公共事务管理的法律还处于空白状态。法律保障的缺失，导致中国民间组织参与突发事件管理时无法可依，处于非常尴尬的境地。⑧因此，我国政府非常有必要修改制定有关专项法律法规，明确规定我国民间组织参与公共事务管理的法律主体地位、权利义务，对民间组织的参与方式、参与领域等方面做出明确界定。为环保民间组织参与邻避运动管理，辅助政府取得邻避运动处理最佳效果提供法律保障。

建立环保民间组织与政府的信息共享机制。信息的搜集和公开在邻避运动处理过程中是非常重要的，许多邻避运动的产生激化是由于某些政府部门瞒报、虚报、漏报、缓报一些邻避设施的相关信息，公众无从了解此类设施的真实现状，导致流言四起。另外，政府信息系统不完善、信息收集渠道过窄，不知道基层公众的真实想法，不能及时出台相应的措施，也增加了邻避运动的处理难度。因此，政府和环保民间组织应通过定期不定期进行研讨会，座谈会和网络共享平台等方式构建信息共享机制。在此机制下对相关信息进行全面整合，双方及时进行信息沟通，并采取对应措施。⑨一方面，政府应全面真实地将有关设施的信息以及相关政策传递给环保民间组织，利用环保民间组织植根基层公众，具有较强公信力的特点，将此类信息传递给公众，让公众全面、及时、准确地掌握相关设施的信息，消除误解和不安全感。另一方面，环保民间组织应将其获取的基层公众的心理动态、利益诉求等信息及时传达给政府部门，让政府部门全面了解公众的真实想法和意愿，及时采取相关措施，力争将邻避运动造成的负面影响减至最小。

明确环保民间组织与政府的职责分担机制。政府并不是万能的，由全能型政府包揽一切社会公共事务的模式已经被经济社会的实践证明是不可行的。同样，在邻避运动的处理过程中，由政府承担所有的职责也是不现实的，势必会影响到邻避运动处理的最终质量。政府和环保民间组织在邻避运动处理过程中应该明确双方的权利和义务，正确把握自身的角色定位，在其擅长的合适领域发挥作用，该由对方处理的事务，不要过多介入。政府拥有精干的管理队伍、强有力的指挥、充分的经费保障等等，理所当然的处于邻避运动处理的主导地位，主要从事项目审批、统筹协调、市场监管、政策制定等宏观管理事务。⑩环保民间组织更贴近基层公众，拥有较强的专业能力、较高的社会公信力，在整个过程中处于政府合作伙伴地位，主要从事反映公众诉求、咨询建议、科普宣传、规范公众维权行为等更为细致具体的工作。两者相辅相成，相互配合，才能取得邻避运动处理的完美效果。

健全环保民间组织参与的决策评估机制。在邻避设施建设过程中，决策过程的不透明也是引发邻避运动的一个重要诱因。少数官员借着社会利益的名义，对少数群体的意见不以为然。关门决策、简单告知，公众表达意见，不是敷衍塞责就是避而不答，结果引发公众群体行动。因此，公开透明的决策程序对于预防邻避运动有着重要意义。在邻避设施立项、选址、评估阶段，应成立由相关专家、环保民间组织、政府代表共同组成的评估组，充分评估项目对社区环境的影响，并及时公布有关细节。在决策阶段，环保民间组织可以作为民意代表，参与决策过程，表达公众利益诉求，起草赔偿方案。在项目实施阶段，环保民间组织可以代表公众监督项目按计划和约定实施，避免对方擅自更改实施细节。解决邻避运动的重要因素就是公众参与，作为公众利益代表的环保民间组织理应在邻避项目的决策过程中占有一席之地。这样，既维护公众利益的同时又能对政府决策实施监督。北京的“绿家园”和“云南大众流域”两家环保民间组织在2004年就怒江大坝工程通过政协、人大、媒体会等渠道向中央和云南省政府提出质疑和建议，因该工程可能对周边环境造成负面影响，对附近居民生活造成极大不便。最终，政府搁置了几乎已经启动的怒江大坝工程，这是环保民间组织通过自身活动影响政府决策的典型事件。

目前，我国正处在邻避运动高发期，从近期的几起事件来看，环保民间组织的表现并不是很突出，其作为还有很大的提升空间。政府应给与环保民间组织充分的信任和扶持，民间组织应加强自身建设，增强独立性，提升环保问题的处理能力。双方在邻避运动中合作互信，相互配合，共同致力于邻避运动的预防和解决，这才是构建幸福城市与和谐社会的可行之道。

（作者分别为盐城师范学院社会学院讲师，盐城师范学院教授）

【注释】

①汤汇浩：“邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与”，《中国行政管理》，2011年第7期，第111页。

②王芳：“西方环境运动及主要环保团体的行动策略研究”，《华东理工大学学报》（社会科学版），2003年第2期，第10页。

③[美]莱斯特·萨拉蒙：《全球公民社会—非营利部门视界》，贾西津、魏玉等译，北京：社会科学文献出版社，2002年。

④中华环保联合会：《2008中国环保民间组织发展状况报告》，2008年。

⑤[美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府—企业精神加何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年，第205页。

⑥王名，佟磊：“NGO在环保领域内的发展及作用”，《环境保护》，2003年第5期，第35页。

⑦付涛：《中国民间环境组织的发展》，北京：社会科学文献出版社，2006年。

⑧李艳芳：“公众参与环境保护的法律制度建设—以非政府组织（NGO）为中心”，《浙江社会科学》，2004年第2期，第85页。

⑨汪玉凯：《公共管理与非政府公共组织》，北京：中共中央党校出版社，2003年。

⑩陈丽华，王瞳，李倩：《公共视角下的危机管理》，北京：中国社会科学出版社，2009年。

责编/王坤娜endprint