京津冀经济圈财政合作的逻辑与路径研究

段 铸，王雪祺

(河北金融学院保险系，河北 保定 071051;河北金融学院金融系，河北 保定 071051)

一、现实背景及既有研究

区域经济一体化的制度框架并不必然带来区域经济协调发展这一诱人愿景，地方政府间财政竞争是地方各级政府为了吸引更多的稀缺或优质经济资源流入本辖区，政府间财政竞争在促进地方经济快速增长的同时，也拉大了区域发展的差距存在多年的环首都贫困带就足以证明这点。从竞争走向合作是现代政府行为的基本趋势，这个转变过程将深刻影响着区域经济发展格局。为此，学者对财政竞争与财政合作进行了多角度的研究。

政府间财政竞争及其相关研究。Bretion(1998)认为地方政府间的财政竞争提高了辖区居民的福利，从而提供了有效的公共服务［1］。钟晓敏(2004)、伍文中(2010)等认为财政支出竞争将逐步取代税收竞争而成为地方政府间财政竞争的主要手段［2］［3］。Brueckner(2000)从不同角度实证了财政竞争所带来的负面效应［4］。傅勇、张晏(2007)认为中国的财政竞争是典型的“为增长而竞争”，无法促进中国经济的可持续发展［5］。财政竞争存在问题及发展方向研究。Oates(1985)认为应该限制财政竞争行为［6］。Marchand(1997)则认为应该鼓励和引导财政竞争行为［7］。

政府间财政合作及其相关研究。成为杰(2011)通过系统耦合理论验证了财政合作能促进区域市场一体化进程［8］。赵明刚(2011)进一步发现财政合作在促进民族团结、社会稳定等方面有独到作用［9］。Elinor．Ostron(1990)基于多中心治理理论视角对公共事务的财政合作的行动逻辑进行了卓有成效的研究［10］。杨龙(2008)探析了地方政府之间财政合作的动力及过程，探索式提出我国地方政府财政合作的三种模式［11］。

本文认为未来研究必须在政府间财政行为演进规律基础上，探究财政竞争和财政合作的耦合，以更好地实现京津冀经济圈的协调发展。基于此，本文以京津冀经济圈政府间财政行为的协调性为研究的切入点，以财政竞争和合作行为的有机耦合为研究的落脚点，目的是在协调财政行为的前提下实现京津冀经济圈的和谐发展。

二、京津冀三地财政能力的比较分析

(一)京津冀历年人均财政收入比较分析

河北省财政实力与北京市和天津市相比还相差甚远，在人均财政收入水平上尤为明显。2002年北京市的人均财政收入为河北省的8.4倍，天津市为河北省的3.8倍;至2011年北京市的人均财政收入为河北省的6.5倍，而天津市为河北省的4.4倍。

表1 京津冀经济圈人均财政收入对比表 单位:元

表2 京津冀经济圈人均财政支出对比表 单位:元

(二)京津冀历年人均财政支出比较分析

人均财政支出代表了政府实际实现的财政能力。如果各地区人均财政支出差异过大，就将导致各地投资环境、教育投入等方面的差距，进而导致区域间经济社会发展差异进一步扩大。从表2可以看出，2002年北京市的人均财政支出为河北省的5.2倍，天津市则为河北省的3.1倍;而2011年北京市为河北省的3.5倍，天津市为河北省的2.7倍。

三、京津冀财政竞争存在性的检验

(一)财政竞争检验方法简介——空间计量模型

空间数据分析(spatial data analysis)，是用于分析地理事件的一系列技术的总称。经典统计学在分析空间数据时建立在大样本和样本彼此独立两个基础之上，但这两个假设通常都得不到满足，空间分析技术正是在这种背景下应运而生的。

尽管地方财政的执行范围限于特定地区，但现实中某一地方政府的财政会对其它地区的财政行为造成空间外部效应。最为明显的是，如果某个地区通过扩大财政支出而建立了更为完善的发展环境，那经济资源就有可能被吸引到该地区，从而相邻地区之间的经济和社会发展差距就有可能拉大，这就是财政竞争的经济效应。

使用空间相关性标准检验财政竞争性的存在其实等同于对地方财政的空间外部效应进行经验研究，本文建立财政竞争的基本经验模型:

其中，y是由n个地方政府财政行为构成的因变量向量，x为k个解释变量构成的n×k阶矩阵，β为待估计系数，ε为误差项。如果β＜0，则说明地方政府间存在财政的竞争行为，即一个地区财政诱发了其他地区财政行为的策略性跟进。

(二)京津冀经济圈财政竞争的检验——基于财政支出角度的分析

随着社会的进步，财政支出竞争将逐渐成为政府间财政竞争的主要手段。而财政支出的竞争手段主要包括以改善基础设施状况的“硬”竞争和改善民生服务的“软”竞争两种，两者的效应各不相同。“硬”竞争往往是财政支出竞争的初级阶段，以“抢”资本为主;“软”竞争往往处在财政支出竞争的高级阶段，以“抢”人才为主。

根据前文的空间相关性标准的基本原理，本文把传统的收敛模型加入空间因素，具体分析了京津冀三地1995——2011年财政支出的空间相关情况①资料来源:北京市统计年鉴1995－2011年，天津市统计年鉴1995－2011年，河北省统计年鉴1995－2011年。。

表3 京津冀财政支出总量竞争情况(1995-2011)

不难看出，京津冀经济圈政府间自1995—2011年间存在着显著的财政支出竞争行为。当然，分权财政体制下，政府间财政竞争是政府财政行为的常态。问题在于，从京津冀一体化这一宏观背景下，难免导致市场分割、基础设施重复建设、产业结构趋同、盲目引进、地方保护等问题，不利于京津冀经济圈一体化进程。

在证实了京津冀经济圈财政竞争性的前提下，更进一步，本文对京津冀三地财政支出竞争进行结构性解析，探究其竞争策略及手段。财政“硬”竞争检验主要检测政府基础设施建设支出的空间相关性情况，财政“软”竞争检验主要检测政府基本公共服务支出的空间相关性情况。

表4 京津冀财政“硬”竞争情况(1995-2011)

表5 京津冀财政“软”竞争情况(1995-2011)

可以发现，京津冀三地之间财政“硬”竞争十分显著。而“软”竞争不显著，只有在SLM模型中存在。这说明，京津冀三地之间竞争尚处在以基础设施的便利和完善来吸引资本流入的初级阶段。这也从另外一个角度证明了京津冀经济圈政府间财政支出竞争没能给公众带来福利水平的提高，反而给资本提供了长足或者过剩的公共服务。

四、京津冀经济圈财政竞争的效应分析

财政竞争效应传递路径一般是:财政能力差异——财政竞争力差异——经济资源流向差异——区域经济差距，学者对此已作了证明［12］。本文将基于资本流动性角度验证京津冀经济圈财政竞争的经济效应。

(一)京津冀经济圈资本流向的比较分析

财政竞争必然导致资本朝向政策“洼地”流动，以可利用外商直接投资(FDI)为例，2002年北京市人均利用外资是河北省的13.9倍，而天津市与河北省相比更是高达15.8倍，2011年北京市是河北省的10.8倍，天津市人均利用外资是河北省的15.0倍。近十年虽然河北省人均利用外资有了一定的提高，但仍显薄弱。

表6 京津冀历年人均利用外资情况表 单位:美元

表7 京津冀三地人均GDP差距对比表 单位:元

(二)京津冀经济圈财政竞争引致经济差距的实证检验

对区域经济差距程度的评估一般使用区域各单元经济发展趋同程度来衡量。在经济分析中，“趋同”代表着地区间的差距随着时间的推移而缩小，这种趋势又叫收敛性，反之则是发散性。一般而言，经济收敛可以分为β收敛、σ收敛和俱乐部收敛。本文使用β收敛方法(包含绝对β收敛和相对β收敛)来检验京津冀区域经济差距程度。

1．京津冀经济圈经济差距情况分析

不妨选取人均GDP来管窥京津冀三地经济发展水平的差距。

根据上表，可以得出下图:

图1 京津冀经济圈经济差距对比图

从以上图表可以看出，北京和天津的人均GDP基本逼平，都远高于河北省。2002年河北省人均GDP是天津市的41.8%，是北京市的29.3%;到了2011年，河北省人均GDP是天津市的39.9%，是北京市的39.4%。虽有进步，但差距仍然很大。这给京津冀经济圈经济一体化带来了整合的难度。

2．京津冀经济圈经济差距的收敛性判定根据国内外对区域经济收敛判定的基本做法，本文选取人均GDP(rgdp)、人均收入水平(rin-come)、人均消费水平(rexpend)对京津冀三地1995－2011年间经济发展水平趋同趋势进行OLS回归分析①计算条件收敛时候，考虑了区位优势、转移支付、政策等要素。，得如下结果:

表8 京津冀经济圈经济水平收敛性检验

可以看出，人均国内生产总值、人均收入、人均消费水平在经济圈内都不存在绝对收敛。控制了一些条件变量之后，人均生产总值在经济圈内条件收敛，而人均收入、人均消费水平仍然发散。

3．京津冀经济圈财政竞争引致经济差距效应的实证检验

财政行为倾向势必影响各地方经济发展差距，尤其是政府间财政竞争行为。就中国而言，前些年的财政竞争的核心是围绕GDP而展开的政绩性竞争。考虑到现实生活中，经济增长是多因素作用的结果，我们将财政竞争行为与经济增长差距相关分析的回归方程设定为:

其中，GRW地区经济增长率，β0—β5为相关系数，fcsit、fcpit、fcgit分别表示财政支出中的经济性支出竞争度、民生性支出竞争度、维持性支出竞争度，分别用各类支出相对财政收入增长速度表示;fdiit、labit分别表示资本和劳动力的流入速度;εit为干扰项。根据统计数据，进行面板数据回归，得如下结果:

可以发现:总体上，财政竞争有利于京津冀经济圈单个经济体的经济增长，但是不利于经济圈整体经济的协同发展，导致了“因患寡而患不均”的窘境。与此同时，无论是财政的维持性支出竞争还是民生性财政支出竞争都给三地政府带来了日渐增加的财政压力。客观的说，未来三地政府理当在“共赢”的视角下进行财政合作。因此，京津冀经济圈必须鼓励和保护政府间有序的财政竞争，同时要积极引导和促进政府间制度化的财政合作，也即在“作对激励”的同时“作对协调”。

表9 京津冀经济圈财政竞争与经济增长相关性分析

五、京津冀经济圈财政合作的路径及对策

(一)京津冀经济圈财政合作的必要性

1．应对区域竞争的需要。中国目前已有三大经济圈:珠三角、长三角、京津冀。这三大经济圈是中国经济最富活力的地区，也是未来中国经济社会创新的主体。为能在未来竞争中胜出，三大经济圈正在进行着或明或暗的角逐。为此，京津冀经济圈必须加快财政行为的整合，减少内耗，增强其凝聚力，方能有自己的立足之地。

2．产业转移的需要。优化产业结构和提升产业竞争力是京津冀经济圈的“命门”。京津冀经济圈内不仅存在明显的产业梯度落差，也存在日渐扩大的科技落差。因此，京津冀三地基于各自的比较优势进行区域产业转移，是今后较长时期内经济协作重点。京津两地迫切需要转出相对落后产业，为高新技术产业腾出发展空间。而河北省需要承接京津两市相对高端产业，以达到三方互相优化产业结构的目的。

3．跨区公共服务供给的需要。跨区公共事务呼唤着政府间的财政合作。京津冀之间跨区公共事务很多，最为紧迫和现实的是跨区基础设施建设和跨区环境保护两个方面。就交通基础设施建设而言，目前京津冀之间仍存在着“对而不接、近而不通”的窘态。这造成区域间要素流动成本上升，其将影响京津冀经济圈的投资环境和产业布局。例如京张铁路、涿州-北京新机场城际铁路、曹妃甸-天津-黄骅滨海通道、京津冀两小时经济圈等项目急需三地政府之间的财政合作。就环境合作治理而言，京津冀经济圈三地政府更应该通力合作。随着城市不断扩张，尤其是近年来经济圈高速发展所带来城市空间饱和、环境污染等问题日渐严重，影响了经济圈的可持续发展和对外声誉。

4．城市化发展的需要。十八大以来，推进新型城市化成为未来我国经济和社会发展的支撑点之一。就京津冀而言，新型城市化发展面临三大问题:第一是城市空间扩展问题，尤其是北京和天津日益遭受到城市发展空间狭窄的瓶颈。第二是城市群的功能定位问题，对北京和天津而言，如何在狭隘的城市空间进行多功能定位已经日渐困难。第三是城市经济带的可持续发展。相比以广州为核心的珠三角和以上海为龙头的长三角，京津周边大多是穷“邻居”，这导致北京、天津很难做到可持续发展。因此，三地财政合作扶贫是大有可为的。

5．历史成本补偿的需要。长期以来，为支援首都建设，环京津经济资源尤其是河北省优先甚至无偿供应给北京、天津。而京津两地经济发展之后，对河北产生了强烈的“虹吸效应”，使得河北省多年来实质性对北京市和天津市进行变相的财政补贴和财政输出。

(二)京津冀经济圈财政合作的对策及路径

1．规范财政竞争秩序。基于“共赢”和一体化的需要，必须划定三地财政竞争的区域，避免全面竞争和无序竞争。第一，实现三地之间的基本公共服务均等化。第二，三地应该避免互相拔高政策优惠价码，实行一致对外，尤其是应该积极清理“小政策”，统一“大政策”，协调行动，杜绝政出多门的“窝里斗”。

2．创新横向转移支付行为。转移支付是平衡财政落差的有效工具，主要有横向转移支付和纵向转移支付。北京和环首都经济圈之间存在着横向转移支付的条件和经验，北京市对张家口的环境及生态补偿一直成为财政学界横向转移支付的典范。从三地财政能力及历史权责分解的角度看，京津两地应该构建环境生态补偿、公共服务外溢补偿、历史欠账补偿、产能转移补偿等多层次、立体性、多功能的横向财政转移支付体系。

3．建立产业与科技双对接的财政支持系统。产业转移可产生要素转移效应、产生结构成长效应、技术扩散效应等。京津冀经济圈之间可以发挥财政机制的调控功能、保障功能，通过公共投资、转移支付、经济刺激、政府采购等财政杠杆的运作，促进科技人才和成果在三地之间跨地区流动，以科技融合促进产业转移，建立高端产业集聚区。

4．健全跨区利益协调机制。目前，京津冀区域的利益协调机制还没有形成，利益协调渠道不畅，这导致了经济圈内财政竞争过度而财政合作不足。这个利益协调组织可以有两个思路:第一，建立一个区域日常事务管理机构，类似珠三角的省长联席例会制度。第二，在国务院层面形成一个京津冀区域合作的利益协调机制，这样更具权威性，更好地促进经济圈互惠互利的共赢发展。

［1］Breton．A Competitive Governments:An Economic Theory of Politics and Public Finance［M］．Cambridge:Cambridge University of Press，1998．

［2］钟晓敏．市场化改革中的地方财政竞争 ［J］．财经研究，2004，(1):21－30．

［3］伍文中．财政支出竞争存在性检验——基于变异系数的分析［J］．财经论丛，2010，(4):25－30．

［4］Brueckner，J．Testing for strategic interaction among local governments:the case of growth controls ［J］．Journal of Urban Economics，1998，Vol．44，pp．438 －467．

［5］傅勇，张晏．中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价［J］．管理世界，2007，(3):4－22．

［6］Oates．W．Searching for Leviathan:An Empirical Analysis［J］．American Economic Review，1985，Vol．75，pp．748 －757．

［7］Marchand．M．Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending［J］．Journal of Public Economics，1997，Vol．66，pp．33 －53．

［8］成为杰．区域合作的系统耦合模型及现实分析 ［J］．华北电力大学学报(社会科学版)，2011，(12):36－40．

［9］赵明刚．中国特色对口支援模式研究 ［J］．社会主义研究，2011，(2):56－61．

［10］Ostron，Elinor．Governingthe Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action ［M］．Cambridge University Press，1990．

［11］杨龙．地方政府合作的动力、过程与机制［J］．中国行政管理，2008，(7):96－99．

［12］伍文中．政府间财政支出竞争的经济效应研究［D］．济南:山东大学博士学位论文，2010．