从组织变革因素角度讨论国务院改革之历程及趋势

杨宁媛

摘 要：组织变革的内外因素共同作用影响组织变革、稳定、再变革。中华人民共和国国务院是我国的最高政府，领导地方政府工作，掌握国家内政、外交、国防、财政等各项职权。自建国以来，国务院为顺应时代发展，严格遵循党的领导方针，为达到不同时期的国家建设目标，先后进行了十四次机构改革。每次变革都有相应的因素发挥推动及持续的作用，本文通过研究历次变革的因素，总结普遍的变革规律，对今后研究国务院以及各地方政府的改革发展具有一定的参考意义。

关键词：组织变革因素国务院改革；机构改革；职能转变

一、引言

组织变革是一个非常常见的现象，不过政府组织的变革意义重大，影响深远，必须根据国内外局势、历史依据、文化特点、发展计划等复杂的情况谨慎变革。且政府变革本身的层次和错综利益关系也非常难以处理。在发展的时代要求下，国务院字见过以来已经进行了共计十四次的机构改革，改革成效显著，不过也还处在较大规模的变革之路上。每次变革都有明显的时代特征、战略特征、目标特征、领导风格特征以及文化特点。

国务院作为我国的最高政府，其改革的领导作用和示范作用都对地方及其本身的下属政府部门的改革都意义重大。因此，本文作者希望通过结合组织变革理论发现并总结国务院改革的特点和规律，表达个人浅见。

二、组织变革因素相关理论

1.环境因素。“组织与其外在环境总是处在反复的互动中，或影响环境，或被环境影响。”Maturana and Varela（1978）“组织不能回应环境中所有的元素和干扰，因此，选择性经常出现。”Capra（1996）一个正常运转的政府与其他组织一样，就像是一个开放的系统，随时与其外在环境相互作用，相互影响。必然地，就会一直有变革的存在。变革的规模和程度也都与时代及文化环境息息相关。

组织目标、战略、领导及文化是四个能快速并直接回应外部环境动态的变革因素。[1]

2.目标及战略因素。它们二者是一体的，没有目标就没有战略，战略用意达成目标。组织的最终目标是组织存在的前提，而“组织的战略甚至比组织结构更加重要，战略最终会影响组织的表现。”Chandler（1962）当组织中存在机构冗员、人浮于事的现象时就应该进行组织变革，或合并，或撤销，因为那些部门的存在不能帮助组组织达成目标。此外，如果组织结构设置不能与依据组织目标而设计的战略相配套，那么该结构就是低效或无效的。

3.领导因素。组织中的领袖、高级执行着和重要的决策者都是社会人，都会受到外在环境的影响。这部分人是组织战略和目标的决策者或改变者，他们同样也在组织文化的形成中起重要作用——并非全部作用。

4.文化因素。这里的文化是组织文化。组织文化受社会道德和社会价值观的影响。高层决策者的想法和感受以及他们所做决策的结果，都会影响到组织文化形成和变化，同时也影响到目标和战略，以及组织中的个人和组织本身的表现。

除以上五类最重要的因素外，组织变革的因素还包括：组织结构、管理实践、支持系统、成员认知、任务需求与个人能力、个人需求与价值观、动机以及个人和组织整体的表现[3]等因素。这些因素在组织中都是相关联的，它们的相互影响，决定了组织的变革。

三、国务院改革历程简介

1949年新中国成立后，首先建立的是中国人民政治协商会议全体会议，负责建国初期国家各项行政事务。到1954年，政治体制大变革，从此以后设立了国务院，下设35个部委，8个办公机构，19个直属机构以及国务院秘书厅。从那时起，国务院的主要机构设置结构基本固定，随后几次调整都是下设机构的改革。

1951年进行第一次精兵简政工作。

1953年政务院工作部门增加到42个。

1954年大规模精简。

1956年机构总数达81个，是政府机构数量的第一次高峰。

1956年下半年第二次大规模机构改革，至1959年底，39个部委，21个直属机构和办事机构，机构总数达60个。

1960—1964年干部精简运动，全国精简81万人。

1965年底共设79个国务院机构，是第二次高峰。

1970年共设32个机构，其中13個由不对管理，是建国以来的最低点。

1975年机构总数恢复到52个。

1981年机构总数100个，是建国以来的最高峰。

1982年共设61个部门，人数从5.1万人减少到3万人。

1988年部委设41个，直属机构设19个，非常设机构由75个减少到44个。

1993年设部委41个，直属机构、办事机构共18个，国务院直属事业单位调整为8个。

1998年大力开展政企分开，共设组成部门29个，到2002年共减少115万人。

2003年加入国际世界贸易组织后，国务院机构设置减少到28个。

2008年共设27个部门，其中调整15个，正部级机构减少4个。

2013年启动减少国务院组成部门至25个。[2]中共十八大以后，新一届政府推出了新的政府改革。到目前为止，我们大致看到了这项改革几个方面的内容：第一，推进大部制式的机构改革，主要包括：拆分铁道部；把计生委与卫生部合并为国家卫生和计划生育委员会；将药监局和食品安全委员会合并为国家食品药品监督管理总局；撤销广电总局、新闻出版总署，建立国家新闻出版广播电影电视总局；重新组建国家海洋局和国家能源局；第二，以中央政治局出台的“八项规定”和“六项禁令”为内容的转变工作作风的改革；第三，以公开政府“三公经费”、转移支付为主要内容的透明政府改革，其中包括：逐渐公布各级政府财政收支、政府间转移支付，完善地方政府向地方人大汇报制度，加快官员财产公布，率先从公共部门以及国有企业开始完善公务员薪酬制度等；第四，自2013年年初推行的削减行政审批项目的改革。

从以上的机构改革变化历程来看，总体呈现精简—膨胀—再精简的螺旋上升循环，直至1988年后逐步稳定精简的趋势。这与不同历史时期所面对的国内外环境、任务目标及依次确立的政策、理解领导人的决策和风格、国务院内部各分系统的文化都有重大关联。

四、变革新因素简析

1.从环境方面看。建国初期，国家被废待兴，需要国家加强中央集权，以便更快展开国家建设，面对复杂的实际情况，于1951年12月，政务院作出的《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》很快失去指导作用，机构开始膨胀。

又如1988年的改革是为遏制1982年改革后出现的膨胀趋势而进行的，规模很大，但有由于经济过热，精简的机构很快又迅速膨胀起来。

再如2003年，我国加入世界贸易组织，这就需要政府进一步转变职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。因此国务院的29个部门就调整为了28个。

事实上，每个时期，国内外的政治、经济环境都在对政府机构的变革提出要求。

2.从目标和战略因素看。1956年召开中共八大，正确分析国内主要矛盾，把党的工作重点转向社会主义建设。在这一思想的指导下，国务院进行了建国以来第二次较大规模的体制和机构改革。[3]

1960年到1964年，国家贯彻国民经济调整方针，进行了两侧较为集中的干部精简运动，从中央到地方共精简81万人，其中大部分干部被充实到基层和生产第一线。

1988年的改革旨在转变政府职能，减少直接干预企业经营活动的，增强国家宏观调控能力和提高政府行政效率。人员编制减少9700多人，可见改革目标的重大影响力。

从1993年确立社会主义市场经济体制这一大方向确定以来，国务院机构改革的目标和战略都比以往更明确和理性。

3.从领导因素看。每个时期领导人和决策团体对国家发展方向和重点的决策都改变者机构调整的步伐。最有代表性的是1992年邓小平同志提出建设中国社会主义市场经济，就确立了1993年国务院机构改革的目的，但是在起初的改革中存在“目标不明确”的现象。在随后的几次改革中总结经验，不断完善。

同样的，在十一届三中全会的指导思想下，1988年的改革中，首次提出了“转变政府职能”。这一决策在当年的改革中没有立刻见成效，但是，之后的几次改革，包括2013年开始的大部制改革，都在不断强调政府职能转变。因为这是打破机构精简—膨胀—再精简—再膨胀的改革怪圈的关键。自1988年的改革后。连续五次的机构改革都科学合理地向“小政府”转变。

而在文革时期领导人的一些决策导致政府机构变动非常大，机构合并，数量骤降到历史最低，并非是一个正常改革和运作的现象。

4.从文化因素看。文化包括广义的和狭义的，在直至中的文化影响这个人和小团体在机构改革中的表现，有的呈现推动作用，有的则是阻碍作用。而总的指导思想可以说是文化的源泉，成员会为达成指导思想所指向的目标形创造统一的文化。以2013年开始的大部制改革为例，它是根据党的十八大和十八届二中全会精神，深化国务院机构改革和职能转变，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社會提供制度保障。所有具体的改革措施都是在这样的文化环境中展开的。

此外，在不同时期，学术界对行政理论的讨论也是一种影响各国行政文化的重要部分。相应地，从新公共行政，到新公共管理，再到新公共服务，这些科学的理论研究影响着国家行政机构和体制的设计和发展。国务院机构改革至今，已经有较为明显的服务型政府的改革和建设实践。

在任何一次机构改革中，这些主要的因素和各种复杂的情况相互影响，形成了国务院机构改革的这一路线和特征。在摸索中找到规律，然后改革就逐渐趋于合理，也将继续向健康的改革发展，不会再出现简单的机构合并，然后再膨胀的往复现象。

五、改革趋势

正如前文所提到的，不断地改革是组织存在和发展的必然。对组织变革因素的研究，能够在一定程度上确保今后的改革能稳步健康进行。重点关注主要因素，也不能忽视更多更复杂的其他因素。现有的改革因素综合作用，使得我国政府改革应该追求的是一个符合我国国情和市场经济运行的规模适度的政府。因此，作为最高政府，国务院的改革将会呈现以下特征：

首先，明确并加强政府在提供公共物品方面的职能，使政府在提供市场经济运行、政治运作和社会运行灯所需要的规则并有效地实施这些规则方面发挥应有的作用。[4]

其次，继续深化政府职能转变。这不是一个寻求最终职能的直线过程，在不同时期面对不同的变革因素，政府的职能也会改变，或增减，或调整，因此是一个螺旋上升的过程。具体地，需要转变职能重心、理顺职能关系、转变职能方式。以转变政府职能、构建服务型政府为目的的改大部制改革和行政审批改革才能促进有效率的改革。

再次，“大社会，小政府”是主流。改革因素中的领导因素是能动的，可以根据政策制定与实施和文化建设来调整其他因素对改革的影响，保证小政府的合理建设、运作和改革。

最后，坚持解放思想，实事求是。这一思想方法是各级领导者、公务员以及理论研究者都必须坚持的。只有这样，才能正确把握机构改革趋势和方向，从而使国务院改革的实践少走弯路，进而推进各级地方政府机构的优化改革，推进改革创新和改革理论的创新。例如，进行国际上兴起的“合约化管理”[5]、配套措施跟进、人员安置、推进内生动力、相应的党委机构改革的跟进等都需要全面解放思想，实事求是地解决。（作者单位：云南民族大学）

参考文献：

[1] W.Warner Burke.Organization Change Theory and Practice[M].4th ed.The United States of America：SAGE，2011：218-227.

[2] 魏娜，吴爱明.当代中国政府与行政[M].3版.北京：中国人民大学出版社，2012：186-199.

[3] 周宝砚.改革开放以来中国历次国务院机构改革述评[J].经济研究导刊，2008-11.

[4] 史记.政府规模与政府机构改革[J].公共行政，2005.

[5] 马庆宇.大部制不能简单“合并同类项”[J].对话，2013.