国外生态补偿机制对我国草原生态补偿机制构建的启示

咸金龙

摘 要：我国草原主要分布在西北部的干旱少雨地区，也是经济发展较落后的地区。这些地区不仅面临着严峻的自然条件的考验，同时也面临着对草原的过渡开垦利用所造成的人为破坏。这两方面的原因造成了我国草原环境的日益恶化。本文通过对欧美一些国家生态补偿制度的经验借鉴，再结合我国现有的生态补偿经验，对我国的草原生态补偿机制进行大胆的设想。

关键词：草原；生态补偿；政府；市场

一、生态补偿的概念

“生态补偿”（Ecological Compensation）还没有明确的定义，目前生态补偿有广义和狭义之分：广义的生态补偿是指对保护生态系统和自然资源的行为以及因上述行为得到的生态价值效益而进行奖励的方式；对生态系统和自然资源的破坏行为以及因为破坏行为而造成的生态损失进行惩罚的方式，也包括对污染环境的行为和人的处罚。狭义的生态补偿则主要指对维护生态安全和保护自然资源的行为以及因上述行为得到的生态价值效益而进行奖励的方式。两种定义都是以经济手段为主，调节相关者利益关系的制度，以此达到保护和可持续利用生态系统的目的。因此，笔者认为生态补偿的概念：就是国家或社会中生态受益人（破坏人）对提供生态服务者（生态利益受损者）所进行补偿的行为。

二、国外生态补偿机制的主要内容

（一）政府提供补偿金

由政府提供补偿金的草原生态补偿模式是欧美一些发达国家在实践中的重要补偿方式。1933年美国颁布《保护性调整方案》和“农业保护计划”，这项计划由政府直接提供财政资金对农民在退耕过程中的损失进行补偿。1956年美国又颁布《农业法案》该法案中的农田退耕计划又称“土地银行计划”同样是由政府提供财政补贴，对农民附带条件的短期退耕进行财政补贴。在纽约，美国政府对生态补偿资金的提供承担主要责任。如在流域水土保持工作当中，政府为了提高上游居民的水土保持工作的积极性，制定了经济补偿政策，资金由下游受益区的政府提供。这种由“政府购买草原生态效益，提供补偿金”的政策对生态補偿提供了积极的研究意义。瑞典同样对退耕还草进行高额财政补贴，其对劣等地退耕种草造林的补助率达到50%。德国政府也对生态农业或生物农业规定了补贴政策，对符合补助规定的土地按照每年每公顷450马克的标准进行补助。

（二）利用税收支持生态补偿

上世纪70年代以来，生态税收制度首先在西方发达国家之中发展开来。国外生态税收以能源税为主体，并辅以其他多种类型的税收种类，大体可以分为五类：废气税、垃圾税、噪音税、水污染税、固体废物。在荷兰，政府设置的环境税有燃料税、水污染税、土壤保护税、石油产品税等十几种之多。美国哥伦比亚政府规定，水电公司中发电量超过一万千瓦的，必须向区域内的专门机构缴纳电力销售总额的3%给政府。瑞典政府设置了碳税，碳税制度是根据二氧化碳的来源，对使用石油、天然气、液化石油气、煤炭等的企业征收税费的制度。法国政府规定使用煤炭资源的要按照使用量进行交税。随着使用时间和使用量的增长，起征点也越高。由此可见，生态环境税制度在西方国家已经比较成熟。

（三）建立专门机构实施生态补偿制度

1996年哥斯达黎加政府颁布施行了《森林法》，规定通过建立专门机构来实施生态补偿管理，国家森利基金是专门负责管理与实施森林生态补偿的机构。该机构对森林生态基金进行专门管理、实施与监督，受理私有林地所有者的生态补偿申请，并与其签订生态补偿合同。生态服务方即私有林地的所有者按照合同约定提供生态服务如：森林的保护和管理，植树造林和植被保护等，而国家森林基金则针对其服务，在合同约定的期限内给与合理的资金补偿。生态补偿支付方则为国家政府基金、私有企业和个人等。通过这种专门机构的管理方式，哥斯达黎加的森林覆盖率大幅度提高。

（四）采用市场机制提高生态效益

采用市场化机制就是将生态效益作为商品，加入市场机制的协调和资源优化配置作用。美国、巴西、哥斯达黎加等国的经验表明，市场竞争机制在生态补偿中的充分运用也起到了生态补偿的重要作用，政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益。德国是充分发挥政府的市场手段协调生态补偿的典例。生态资金支出主要是横向转移支付，即由富裕地区直接向贫困地区转移支付。通过这种横向转移改变地区间既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡。横向转移支付的另一重要特点是州际间的横向转移支付，横向转移支付基金由两种资金组成：扣除了划归各州销售税的25%后，余下的75%按各州居民人数直接分配给各州；财政较富裕的州按照统一标准计算拨给穷州的补助金，实现州际间财政平衡。①

三、国外生态补偿机制对我国草原生态补偿的启示

（一）以政府为主导，市场机制有效介入的模式

中央政府和省级地方政府是草原生态治理的主体。政府的作用主要体现在政策支持、项目投入、强有力的资金供给、法律法规保障及政府的宏观调控上。但这种模式除了信息不对称外，体制本身的效率低、寻租腐败的可能性以及政府预算优先考虑领域的转移，都可能影响政府购买模式的实际效果。[3]因此仅仅依靠政府的这种补偿模式，不仅增加了政府的财政压力也降低了公众的创造性和生态补偿的积极性。还导致不公平现象的发生。当前我国的实践中，草原生态补偿的市场手段主要有生态税费制度和市场交易模式。政府主导的财政转移支付和生态补偿专项基金对草原生态补偿也具有重要的作用。因此，在我国草原生态补偿中确立以政府为主导的补偿模式，可以克服市场经济不成熟的困难。积极利用市场机制来进行草原生态补偿又可以培育良好的市场环境。以政府为主导，积极发展市场补偿模式，两者结合相互促进，共同保证我国草原生态补偿的顺利进行。

（二）完善相关措施，建立多样的资金筹措机制

一是将草原生态补偿纳入国家财政转移支付项目。中央通过财政转移支付的方式对地方的经济发展和生态补偿进行协调和平衡。建议在中央和地方财政支出预算中，设立草原生态补偿支出预算科目，建立稳健的国家财政投入机制。

二是建立“草原生态补偿基金”。草原生态补偿基金的建立由国家财政拨款提供资金基础，并充分吸引国内外社会、组织和个人的捐赠，开辟融资渠道。

三是建立省际间财政横向转移支付制度。所有草原生态受益地区都应当在地方财政支出预算科目中，设立草原生态补偿支出预算科目，把生态补偿资金在全国范围内进行调度和使用，起到国家和市场的宏观调控作用，调整地区间经济利益，对于草原地区要格外照顾和重视，加大投资和建设力度，确保补偿金落到实处并发挥作用。

四是根据“谁受益，谁补偿”原则，由草原生态受益人和草原生态破坏着提供部分生态补偿金。如日本《森林法》规定，国家对于被划为保安林的所有者加以适当补偿，同时要求保安林收益团体和个人承担一部分补偿费用。[4]借鉴于中国的草原生态保护可以更加有效解决草原生态补偿问题。

结语

近几年来，随着经济的发展，我国草原生态环境面临着严峻的考验，草场退化、水土流失、荒漠化、过度放牧等问题是摆在我们面前的主要问题。借鉴国外生态补偿的成功经验，建立适合于我国的草原生态补偿机制，将对我国的草原生态保护和社会发展提供重要的保障。（作者单位：西北民族大学法学院）

注解：

① 科技日报，北京2012年5月12日电。

参考文献：

[1] 张国庆，钟吉安。试论重点公益林之生态补偿[J].四川林勘设计，2009，（1）。

[2] 毛显强，钟瑜。生态补偿的理论探讨[J].中国人口、资源与环境，2002，（4）第38页