基于多源流理论模型分析我国“单独二孩”政策的开启

【摘要】引用美国学者约翰·金顿的政策之窗理论，从问题源流、政策源流和政治源流的多源流框架对我国多个地区逐步开放“单独二孩”政策进行分析，认为“政策之窗”开启导致三者有效合流，最终使“单独二孩”进入公共政策议程设置并最终出台。

【关键词】单独二孩政策；多源流分析；政策之窗

2013年11月15日中共中央第十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”随后，国家卫生与计划生育委员会在其网站刊文称，在全面建成小康社会的进程中，根据人口形势发展变化，在全国普遍实行双方均为独生子女的夫妇可生育两个孩子政策的基础上，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，具有十分重要的意义。这标志着“单独二孩”政策将正式实施。本文将基于约翰·金顿的政策之窗理论，从问题源流、政策源流和政治源流分析这一公共政策进入议程设置并最终出台的原因。

一、理论模型

金顿认为，在政策系统中存在着三种不同的源流，即问题流、政策流和政治流，他们彼此独立，发生、发展和运作都不依赖于其他源流，议程和政策变化的关键是这些源流在一些关键的时候汇合在一起，此时点被定义为“政策之窗”，其实质是三条源流的变化使得既定问题被推上政策议程的条件的成熟，从而使公共问题上升为政策议程。

首先是问题源流。在社会环境中，常常漂浮着各种各样的社会问题，这些问题形成问题溪流。但并非所有溪流都能受到政策制定者关注并上升到政策议程的，只有在偶发事件的触发之下，某些问题才能得到政策决策者的关注。

其次是政策源流。金顿认为，在政策系统中存在着由某一特定领域的专业人员组成的政策共同体。这个共同体包括政府的工作人员、各政党的党员、学者、利益集团的研究人员等等。在这个共同体中，问题的备选方案和政策建议的产生要经历从产生想法、提出议案、草拟政策建议到根据反应修改议案等一系列过程。各种思想互相碰撞，彼此结合，形成新的想法。

最后是政治源流。金登强调公共政策的制定无法摆脱政治的嵌入而成为专业人员的独立领地。“政策源流”中的各主体对政策的议程和最终结果都有广泛的影响。

尽管多少存在着一些联系，金登认为这三条源流是相互独立的，议程和政策变化的关键是这些源流在一些关键的时候汇合在一起。此时点被定义为“政策之窗”，其实质是三条源流的变化使得既定问题被推上政策议程的条件的成熟。

二、多源流的有效融合

1.问题流的形成。处于转型期的当代中国社会，存在着许许多多的社会问题，然而在这些问题源流中，为什么有些问题能得到政策制定者的关注进入政策议程？金顿认为，主要原因在于各种机制、指标和反馈信息等的影响。

上世纪七十年代起，我国开始实施计划生育政策，经过三十年，人口过快增长的趋势得到了有效控制，人民生活水平及人口素质得到了显著提高。但同时分析近几年的数据，我们不难发现，当今人口形势已出现了许多新变化：

一是生育水平稳中趋降。我国总和生育率目前为1.5—1.6，如果维持现行生育政策不变，总和生育率将继续下降，总人口在达到峰值后将快速减少。

二是人口结构性问题日益突出。劳动年龄人口开始减少，人口老龄化速度加快，出生人口性别比长期偏高，近20年来一直在高位徘徊。这些导致我国老龄化趋势加剧，劳动力长期供给呈现短缺，我国经济持续增长赖以依靠的人口红利正逐步消失。

三是家庭规模持续缩减。第六次人口普查数据显示，全国户均3.1人，较第五次人口普查时减少0.34人。独生子女家庭1.5亿多户，独居老人比例提高，家庭养老和抵御风险能力有所下降。种种数据和反馈信息都表明，适时调整和完善生育政策已成当务之急。

2.政策流的形成。从二孩问题的政策源流来看，学术界的研究人员很早就从不同专业角度提出了方案。在“单独二孩”政策出台之前，我国计划生育政策已有微调，如放开“双独二孩”，及部分省份农村地区实施“一孩半”政策等。

对“单独二孩”政策的开启持积极态度的中国人民大学社会与人口学院院长、中国人口学会副会长翟振武指出“今天的人口形势已经发生了重大变化。生育率持续低于更替水平，人口老龄化加速发展，劳动力长期供给呈现短缺趋势，出生性别比失衡，为了适应已经变化了的人口形势，促进人口长期均衡发展，需要对计划生育政策做出完善和调整。而‘二孩政策实施后，一是可在一定程度上有效缓解老龄化程度和推迟老龄化进程，为中国应对老龄化挑战赢得更多的时间和胜算；二是能够改善劳动力老化的结构，改善未来劳动力数量供给平衡；三是改善家庭的结构，提高家庭抵御风险的能力；四是顺应了群众的生育意愿。”

3.政治流的形成。影响政治源流的因素主要有国民情绪、压力集团的竞争、行政和立法的换届以及执政党的意识形态等。其中，国民情绪是指在某一既定国家中的相当数量的个体都倾向于沿着共同的方向思想，并且这种情绪会随着时间的变化而变化。

近年来，独生子女政策带来的弊端正不断涌现，如政策约束下的非意愿性独生子女家庭大量涌现，对父母养老和新生代健康成长不利；由于天灾人祸造成大量“失独”家庭产生；人民的生育意愿得不到合理释放……2012年10月26日，中国发展研究基金会发布的《人口形势的变化和人口政策的调整》报告显示，2001年，全国平均生育意愿是1.7个孩子；2002年，是1.8个；2006年，是1.73个。（4）2013年社科院综合《2011年中国社会状况综合调查》和《2012年中国家庭幸福感热点问题调查》两项调查得出的结果，全国每个家庭平均想要生1.86个孩子。

执政党的执政理念在“单独二孩”政策进入议事日程并最终开启也起到了重要作用。2010年1月6日，国家人口计生委下发《国家人口发展“十二五”规划思路（征求意见稿）》提到要“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子的政策试点工作。”随后，党的十八大报告也提出“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。”的人口发展策略。相较十七大报告，十八大报告强调要逐步完善政策，促进人口长期均衡发展，这表明我国不再只简单控制人口数量，而是同时关注人口素质和人口的可持续发展，预示着未来我国人口政策将会有方向性转折。

4.政策之窗开启。上述三条源流原本是相对独立存在的，只有当政策之窗开启时，三股源流才汇合到一处，使社会问题进入政策决策者的视线，提上政策议程。2012年4月，国务院发布的《国家人口发展“十二五”规划》，就是使三者汇流的政策之窗。《规划》称，“十二五”期间，我国将出现第一次老年人口增长高峰，而与此同时，劳动年龄人口却开始下降。这一升一降，对中国长期高速发展的经济将产生重大影响。虽然《国家人口发展“十二五”规划》中对“单独二胎”只字未提，但之前征求意见稿中提到的“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可生育第二个孩子的政策征求意见以及民间、学界、媒体舆论、国内外环境对中国计划生育政策调整的呼声日益高涨，网民纷纷在卫计委网站上留言支持开放“二胎”，政策之窗被开启，并通过政策倡导者的主观努力，使最终“单独二孩”政策得以顺利出台。

三、结论

运用多源流理论来诠释“单独二孩”政策的出台，我们可以得出以下两个结论：一、在影响社会问题进入政策议程设置的众多因素中，政策之窗的开启尤为关键。在政治鲜汤中会存在各种各样的问题源流、政策源流、政治源流，如果没有政策之窗的开启，那么三股源流将不会最终合流，并将公众议程上升到政府议程；二、重视政策倡导者的积极作用。政策之窗开启形成三源合流的事件有些是可以预测的，例如政府换届，而有些是不可预测的，如重大突发事件、某些数据的公布等，无论是可预测还是不可预测的，当政策之窗有机会开启时，政策倡导者都应及时敏锐地抓住机会，向政策决策者提出合理有效的意见，努力使公众议程进入议程设置，推动政策尽快出台。

参考文献：

[1]保罗·A·萨巴蒂尔；彭宗超等译.《政策过程理论》.上海三联书店，2004年，第99页

[2]约翰·W·金顿；丁煌，方兴译.《议程、备选方案与公共政策》.中国人民大学出版社，2004年，第142页

[3]杨琳.“中国步调”的人口变数》.瞭《望》新闻周刊，2011年第6期

[4]中国发展研究基金会.《人口形势的变化和人口政策的调整》.中国发展出版社，2012年，86页

作者简介：

郑罗娜，女，汉族，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2013级MPA研究生班