从渐进决策模型角度看上海市居住证积分管理办法的制定

【摘要】渐进决策模型是公共决策分析的理论模型之一。渐进决策理论基本原则是按部就班、质变到量变和稳中求变。2013年7月1日开始，上海市居住证管理办法将迎来积分时代。居住证积分政策的制定符合渐进决策模型的稳中求变的原则，是对之前居住证政策的微调。本文从渐进决策模型角度分析了新的积分管理办法的制定背景和原因。

【关键词】渐进决策模型；居住证积分

一、问题的由来

2002年，上海在全国率先推出了居住证制度，市政府发布《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，满足“柔性”来沪工作的人才并不需上海户口的需求。

2004年，按照进一步控制上海的人口流入，实行外来人口有序管理的原则，在2002年实施引进人才居住证制度的基础上，以市政府令的形式发布了《上海市居住证暂行规定》，在各类来沪人员中推行居住证制度。

2013年7月1日，《上海市居住证管理办法》（下称《管理办法》）正式施行。根据《管理办法》，持有上海市居住证的“新上海人”将迎来积分时代，持证人可根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。

从2004年开始，上海市引进人才居住证一直遵循《上海市居住证暂行规定》执行。在执行了将近10年之后，为何在2013年提出新的积分管理办法呢？其制定背景和政策框架是什么？上海市人力资源和社会保障局是依据什么公共政策分析模型来制定这一积分方法？

二、渐进决策公共政策分析理论模型

渐进决策模型是由美国著名的政治学家和政策科学家林德布洛姆提出的，是公共政策分析的理论模型之一。它的特点是集中于制定与现有政策稍有不同或有限方法上不同的政策，而不是完全重新推翻以前的决策，制定全新的政策。渐进决策模型把公共政策制定过程看作是对以往政策行为的不断修正的过程。它是在以往的政策、惯例基础上制定新政策，只对过去的政策作局部的调整和修改，是过去政策的延伸和发展。

林德布洛姆认为渐进决策模型需要遵循三个基本原则：

1.按部就班原则。按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许不象个英雄人物，但却是个正在进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者；

2.积小变大变原则。从形式上看，渐进决策过程似乎行动缓慢，但由微小变化的积累可以形成大的变化。渐进决策要求变革现实是通过一点一点的变化，逐步实现根本变革的目的；

3.稳中求变原则。政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，势必危害到社会的稳定。为保证决策过程的稳定性，要在保持稳定的前提下，通过一系列小变达到大变之目的。

三、居住证积分管理办法制定背景和原因

1.国家人口管理的总体要求。首先特大城市要合理控制人口规模；其次人口管理由户籍地向居住地管理转变；最后在公共服务方面，国家政策取向是权责对等、梯度赋权，按照“合法稳定就业、合法稳定居住”的要求，将基于户籍的公共服务政策逐步向常住人口覆盖。

2.上海市人口服务管理面临的问题和挑战。（1）常住人口总量增长过快。截止2012年底，本市常住人口总量已达2380万，"第六次人口普查"与"第五次人口普查"相比，10年间本市常住人口增长40.3%；此外上海市外来常住人口总量全国第三位、密度与比重为全国之首。

（2）人口结构方面的问题日益显现。第一，外来常住人口文化程度偏低，70%初中以下；第二，外来学龄前和小学适龄人口大幅上升，0-14岁外来人口占全市38.6% ；第三，上海市户籍人口老年人数量高达367万人，占比高达25%，年轻人口在上海已是“刚性需求”；第四，上海过去一直人口负增长，户籍人口自然增长率连续十几年负增长，需要新鲜血液补充。

（3）上海市义务教育、公共卫生、计划生育以及城市管理、公共安全和社会治安管理面临巨大压力。

3.新的积分管理办法是为制定上海市居住证管理办法的总体考虑。（1）在指导思想上，坚持统筹兼顾“为来沪人员提供可预期的更好的公共服务”和“合理控制人口规模”的双重政策目标；

（2）在制度设计上，首先是以“合法稳定就业、合法稳定居住”作为政策基石，其次是实施居住证积分管理，是从“条件管理”向“积分管理”转变，最后是以居住证为主要载体，完善梯度化公共服务体系；

（3）在与国家制度衔接上，上海市此次出台的居住证管理方法和积分管理办法体现了国家居住证管理办法的立法精神。

4.实施上海市居住证积分管理的主要原因。2004年的居住证管理办法主要是条件管理，申请人员需要达到一定的条件才可以办理居住证。可是条件管理过于刚性，条件和条件之间难以柔性替代。居住证管理在经过将近10年的发展后，以前的政策难以满足现在的社会需要。上海市人力资源和社会保障局在经过大量的调查和研究后，提出了现在的新的积分管理办法。新办法删除了“等级制”的居住证种类区分，以积分制取而代之，不仅在操作上更为可行，也省去了歧视性区别对待的嫌疑。积分管理办法是将能力转化为数值，通过积分来评定一个人的能力，其主要优势是积分管理可以实现不同条件之间的柔性替代和转换，更容易满足不同条件背后的多元化需求，为在上海市长期稳定就业的来沪人员提供取得更高服务待遇的多种渠道。此外随着持证人居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值会相应累积。当积分达到标准分值，就可以享受相应的公共服务待遇，这至少给出了相对公平的规则，也让被挡在户籍制度之外的人们有了希望和盼头。

另一方面，随着人口老龄化，及社保体系“隔代支付”的特点，令上海社保支付面临巨大压力。新的积分管理办法，将吸引更多的人来上海工作，为上海市社保缴纳带来新的血液，缓解上海社保的压力。这也是新的积分管理办法出台的一个重要原因。

四、渐进决策模型在积分管理办法制定中的分析应用

简单来说，对于特大城市的人口管理，国家希望达到双重目标，一方面，迫于延揽人才的需要和缓解外来人口子女入学等方面的压力，政府要向外来人口提供更多的公共服务；另一方面，考虑到财政负担和资源承载能力的限制，又不希望因此吸纳过多人口。这就导致大城市对于外来人口“欲放还收”的态度，上海市的《管理办法》正是这一态度的典型体现。上海市既想向高素质的人才提供更多的服务，吸引他们留在上海，为上海做贡献，？又想进行总量控制，逐步放开居住证以及户籍政策。因为过多外来人员的到来，会给上海市义务教育，公共卫生和社会安全等方面带来很多问题和压力。比如，目前在居住证受理过程中，很多父母都是为了子女教育问题才去办理居住证，甚至不少人为了子女能参加上海市中考和高考，而提供虚假资料来申请居住证。居住证受理部门一经查实，都会将这些弄虚作假的申请者纳入黑名单，不允许再申请办理居住证。假结婚证，假出生证明，假独生子女证，假学历等等，这些的出现都是因为居住证背后附带的福利的诱惑。

上海作为全国特大城市，其户籍制度的改革任重而道远。因为户籍制度背后捆绑一系列的社会福利，很难一下子剥离。现在采取居住证积分管理办法是作为一个过渡性的措施，实际上是户籍制度的逐步放松。因此在居住证政策的制定中，我们只能依靠渐进决策分析模型，在稳定大局的前提下，一点一点的对之前的政策进行修正。这次由之前的条件管理转为现在的积分管理，是一次小变，而且随着社会发展的需要，此政策还会进行进一步的调整。因为新的积分管理办法也存在着不足，表面看上去对个人硬性要求降低了，但是实际上对于个人能力的要求还是提高了。新政策的制定，并不能完全实现政府的需要，也不能完全实现居住证办理人员的需要，因此，人力资源和社会保障局还会在居住证受理过程中，依据办理过程出现的新问题，在保证政策稳定前提下，再根据上海社会发展的具体情况和需要，继续新的修正。因为只有依据渐进决策模型不断对政策进行调整直到符合现有条件所能实现的公共利益，才可以达到政策效率最大化和供需利益最大化。因此居住证积分政策的制定符合渐进决策模型的稳中求变的原则，是对之前居住证政策的微调。

参考文献：

[1]丁煌.林德布罗姆的渐进主义决策理论.国际技术经济研究， 1999年第3期

[2]上海市人力资源和社会保障局.上海市居住证积分管理政策培训， 2013年6月

[3]舒泰峰，凌馨.居住证积分上海先行.财经，2013年7月1日[4]舒圣祥.居住证积分制是“最不坏”的户籍新政.社区，2013年第21期

作者简介：

李敏，女，汉族，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2013级MPA研究生班