国库集中支付业务运行中存在问题的思考

张高希

摘 要：国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以集中支付的方式进行资金拨付的预算资金支出管理制度。它对提高资金使用效率和效益，发展经济起到了重要促进作用。本文从目前国库集中支付运行过程中，制度建设、业务操作、风险防范三方面存在的问题进行分析，提出完善集中支付制度的对策建议。

关键词：中央银行；国库管理

一、国库集中支付制度及其取得的成效

国库集中支付制度，是以国库单一账户体系为基础，通过财政支付信息系统和国库与银行间资金清算系统，在预算单位要使用资金时，预算资金通过国库单一账户体系直接支付给商品和劳务供应者，预算资金不再层层拨付给各预算单位，再由预算单位分散支付给用款人。国库单一账户体系由包括财政部门在中国人民银行开设的国库存款账户，称为国库单一账户，财政部门在商业银行开设的“财政零余额账户”和为预算单位开设的“单位零余额账户”等构成。直接支付的方式有财政直接支付和财政授权支付两种，分别通过“财政零余额账户”和“单位零余额账户”与国库单一账户实现资金清算。具体支付方式是由国库代理银行通过两种零余额账户先行支付款项给商品和劳务的提供者，当天再由国库代理银行向国库单一账户要款清算，保证财政资金在支付实际发生前仍留存于国库单一账户。

我国自推行国库集中支付制度以来，经过多年的运行实践，国库集中支付制度在规范财政资金拨付使用方面成效显著，它减少了拨付的中间环节，方便预算单位及时用款，提高了资金的使用效率和效益，同时强化了财政资金的支出监管和政府的宏观调控能力。但随着改革的深入和银行支付电子化、网络化程度的进一步提高，国库集中支付在运行中也出现了一些值得我们进一步探讨和解决的问题。

二、国库集中支付业务运行中存在的问题

（一）制度建设方面

1、国库集中支付制度尚无统一的操作规定。由于国库集中支付涉及财政部门、国库部门、商业银行以及预算单位等部门，事关预算执行和资金运用，目前没有统一明确的操作规定，特别是有关国库集中支付代理行方面更显欠缺，不利于集中支付的安全运作和协调各有关部门的操作。一是对国库集中支付代理银行的资格认定、支付清算和业务管理等方面无统一规定，二是对代理银行代理行为的监管和评价缺乏系统的、操作性较强的检查办法。而这些规定对于规范代理银行国库集中支付业务操作、资金清算以及深化对代理银行集中支付的监督检查，防范资金风险，完善国库部门预算执行的监督职能都有重要意义。

2、部分集中支付的执行缺乏部门预算依据。国库集中支付与部门预算是相互配套的，是按照部门预算和资金使用计划进行给付的。各预算单位根据编制完成的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户体系进行资金划拨。这有利于维护预算执行的严肃性，防止预算执行的随意性。但现行的年度部门预算要由财政部门编制，人代会审核通过后再由财政部门实施，人代会一般在当年三月份以前召开，经审议后的预算实施会更晚一些，这就导致每年初的几个月通过国库集中支付对预算的执行，缺乏部门预算依据。

（二）业务运行方面

1、有关账户的使用管理不规范。一是账户管理不严格。在实际运行中存在着预算单位零余额账户未在人民币银行结算账户管理系统中备案的情况；存在预算单位账户信息发生变更时，未及时更新维护并通知国库部门，导致集中支付退回业务的发生，影响预算资金的使用。二是存在混淆账户性质和用途的现象。个别财政部门混淆账户性质，将应通过零余额账户支付给商品或劳务供应者的资金，通过相关专户进行过渡支付。三是零余额账户在使用中存在不能保证“零余额”的情况。零余额账户实行“先支后付”，当日资金清算后要使该账户余额为零。从实际情况看，有的财政部门有意在代理银行账户上预留部分资金，作为该账户垫付资金使用；还有如果代理银行因意外情况延误了凭证传递，错过银行间清算时点后，其所垫付的资金就无法在日终前得到清算，零余额账户就产生了余额。

2、集中支付业务对账的有效性不足。国库集中支付业务的对账是检验业务运行准确性的重要手段。对账以集中支付代理银行为发起方，每月要向国库部门提供清算账户对账单，核对零余额账户资金发生额，要向财政部门提供零余额账户对账单，核对支付发生额，向预算单位提供该单位的零余额账户对账单，核对资金发生额。在对账过程中存在的一些问题，影响对账效果，一是对账的及时性较差，每月集中对账一次，核对上月各工作日资金的发生额，对账间隔时间较长，不利于及时发现账务不符等情况。二是对账的效率不高，目前的对账还是采用以纸质对账单为载体，人工进行核对的方式，不仅效率低，而且还易出现遗漏核对的情况。

3、人民银行对国库的监管职能受到削弱。实行国库集中支付后，财政资金的拨付流程发生了根本性的转变，由从前的人民银行国库部门直接将预算资金划转到预算单位账户，变为由国库集中支付代理银行通过财政直接或授权支付的方式将资金支付给商品或劳务的提供者，最后才与国库单一账户清算资金。这样，人民银行国库部门由过去的主动拨付变为被动清算，对预算资金拨付的审核由拨付前直接审核变为资金清算后的事后审核，造成国库部门对财政资金使用的合理性、合规性的监督职能弱化。

（三）风险防范方面

1、预算资金存在的违规支付风险。在预算资金使用方面存在着一是财政部门为回避监督制约，在商业银行开立多个预算收入过渡账户或财政专户，将预算内资金提前转移到这些过渡账户或财政专户上，使改变财政资金用途和使用性质成为可能。二是有些单位担心预算资金年底会产生结余，会采用一些违规方式，提前将不应使用预算资金的支出通过零余额账户支出，以避免预算资金结余造成下一年度预算资金计划的缩减。

2、国库单一账户的支付风险和代理银行的资金风险。集中支付代理银行在办理集中支付业务时，无论是财政直接支付还是授权支付，对已经向收款人办理了资金转账，但在向人民银行国库清算资金时才发现国库单一账户余额不足而不能支付时，就形成国库单一账户的支付风险。若出现清算金额超过了财政部门向国库部门提供的支付汇总清单金额，或支付划款凭证的收款人与实际收款人不符，或划款凭证要素不全及填制有误的情况，国库单一账户不能给代理银行清算资金时，就形成了代理银行的资金风险。

3、业务操作系统运行中存在的风险。业务操作系统运行风险分为两个方面，一方面是在财政部门操作系统通过网络向国库部门传递有关集中支付的资金额度时，其电子信息在双方操作系统中以及传递过程中均未采用加密措施，存在信息泄密和被人为修改的可能，对国库资金的安全带来风险隐患。另一方面国库部门用于业务核算的会计数据集中系统和其赖以进行资金清算的央行大、小额支付系统存在的风险，一旦其中任何一个系统由于非法侵入、网络堵塞等意外事件而出现故障，都会影响集中支付业务的处理，可能产生如资金延误甚至资金损失的风险。

三、进一步完善国库集中支付业务的建议

（一）完善配套制度和相关管理措施

有关部门应不断完善国库集中支付制度，以及其他配套制度，制定、修改实施细则，细化相关操作规程。加强财政专户开户管理，修订完善账户管理办法，防止不合规账户的产生，加大对零余额账户与实有存款账户之间资金划拨的监督，进一步强化零余额账户的规范使用。统一对相关国库集中支付代理行为的制度规定，规范代理银行的资格认证办法和集中支付业务操作流程，完善对代理行为的监督检查办法，为规避业务各环节的风险提供具有可操作性的制度依据。

（二）进一步推进财政预算编制的改革

首先从有利于国库集中支付制度运行的角度考虑，财政部门应改变预算编制中预算科目较笼统、不够详细的情况， 从功能上、性质上对预算科目进行规范分类， 建立多级预算体系， 使各项支出都有相应的科目。其次从预算编制的时间上，应提前着手下年度的预算编制，避免因时间仓促造成预算编制粗糙。预算的实施时间还可借鉴国外经验，实行跨年制，如可以从四月份起实施年度预算计划，这样可使预算在执行前就在同级人大批准通过， 全年预算的执行就有了法律依据。

（三）规范预算单位账户管理和集中支付业务对账管理

一是规范账户的开立、变更管理。建立对预算单位账户的开立，实行国库部门先行审核账户信息资料，确认信息的真实性后，再由账户管理部门审批开立的方式，从账户的产生开始进行控制。二是规范零余额账户使用。根据零余额账户的性质和功能，加强对零余额账户的管理和检查。清理违规账户，合理界定资金流动所需使用的账户性质，确保零余额账户使用规范，日终该账户余额为零。三是加强业务对账管理。国库、财政、代理银行应提高认识，认真落实国库集中支付业务账务核对制度，严格履行国库、财政、代理银行、预算单位之间的对账要求，做到对账及时，有关发生额、余额核对正确，发行不符时及时查明原因。四是依托国库、财政、代理银行的业务系统，运用计算机软件及网络技术，开发集中支付业务对账系统，覆盖国库、财政、代理银行以及预算单位间所有集中支付业务的对账，实现每日对账和对账的自动化，确保预算资金的安全。

（四）加强预算资金使用的监督，防范支付风险

要实现对预算执行的有效控制，防止对预算资金的违规使用，应从制度设计、机制运行等方面着手建立健全对集中支付业务的监督管理体系。在国库单一账户体系的基础上，规范预算支出的支付方式和程序，确保款项支付给有关商品和劳务的供应单位。加强国库部门对预算单位支拨每一笔资金的收款人、收款账户、用途等要素的检查，监督预算资金的使用合规性。从制度上解决预算资金使用中可能发生的截留、挤占、挪用等问题。全面清理撤销过渡账户，防止各预算单位将暂未使用的资金向其他账户上划转的行为。

（五）创建国库集中支付监管新思路

整合现有信息系统资源，在财政部门、国库部门和代理银行之间建立财政支付信息网络平台，实现信息资源共享。进一步完善国库集中支付清算系统，积极推进国库会计集中核算系统与财政集中支付系统的对接，实现财政资金支付全过程的网络化管理和监督。依托网络和系统，事前做好对每笔资金用途的合规性审核，监督各单位每笔资金的流向。事中对资金从国库单一账户的拨付、从代理银行零余额账户的划拨等方面进行跟踪；事后定期开展对代理银行零余额账户的检查。通过整合、完善、优化系统，实时监管国库资金流向，规范国库集中支付行为，强化国库集中支付风险管理，有效发挥人民银行的国库监管职能。

（六）提高系统运行的抗风险能力

运用防火墙、身份认证、信息数据通信加密、电子凭证认证、数字签名等先进技术，杜绝计算机非法外联，防止非法用户、病毒侵入计算机和集中支付业务应用系统，保证网络通讯安全。针对支付清算系统、业务应用系统存在的功能性、操作性缺陷，不断加以改进和完善，提高系统的可靠性和安全性，尽可能将对风险的防范措施和业务操作制度要求，以计算机或业务系统的某项功能加以体现，提高控制的自动化水平。建立国库集中支付系统风险与网络风险应急预案，增强系统应对意外事件、突发事件的能力。

参考文献

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The Reflection on the Problems Existing in the Operation of the Centralized Payment Business of the State Treasury

ZHANG Gaoxi

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The centralized payment system of the state treasury is based on the single account system of the state treasury， and is the budget expenditure management system to allocate funds by way of the centralized payment. It improves the fund efficiency and benefit， and promotes the economic development. The paper analyzes such problems as system construction， business operation and risk prevention which exist in the operation of the centralized payment of the state treasury， puts forward countermeasures and suggestions on perfecting the centralized payment system.

Keywords：central bank；state treasury management

责任编辑、校对：赵舒怡