粮食安全背景下基层水利人才队伍建设对策研究

于法稳，张海鹏，于贤储

(1.中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732;2.外交学院国际经济学院，北京 100037)

一、引言

1995年，美国学者Lester R.Brown在《谁来养活中国》一书中指出，中国水资源短缺将影响世界的粮食安全［1］，从而引起了全球对中国粮食安全问题的关注。2000年，中国农业用水量占全国用水总量的68.8%;此后农业用水份额有所下降，但截至2012年，农业用水量依然占全国用水总量的63.18%。灌溉用水是农业用水的主要部分，1980年和1993年，灌溉用水量均占农业用水量的90%以上［2］。粮食生产对水资源需求的上升以及农业生产中水资源利用方式的变化是影响水资源利用状态的两个主要因素［3］。东北和黄淮海地区粮食产量占全国的53%，商品粮占全国的66%，但黑龙江三江平原和华北平原很多地区超采地下水灌溉，三江平原近10年来地下水位平均下降2米－3米，部分区域下降3米－5米，华北平原已形成9万多平方公里的世界最大地下水开采漏斗区(包括浅层地下水和深层承压水)，这将对我国中长期粮食安全构成极大威胁。

随着工业化、城镇化的快速推进以及人口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出，保障粮食安全面临着严峻的挑战。粮食安全始终是关系中国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。党中央、国务院始终高度重视粮食安全，并采取了一系列政策措施。从中国粮食生产的情况来看，粮食增产的最大潜力在于中低产田改造和水利基础设施建设。2004年以来的中央一号文件都对加强农田水利建设提出了明确要求。2005年10月，国务院办公厅转发了国家五部委关于建立农田水利建设新机制的意见。党的十七届五中全会鲜明提出“农村基础设施建设要以水利为重点”。这为加强农田水利基本建设提出了明确的目标，也提供了重要的历史机遇。2011年一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，凸显出国家对农田水利建设的重视。从实践来看，中国水利基础设施建设多年来一直存在着“重建设、轻管护”的问题，其中一个重要原因是基层水利人才队伍建设的滞后，导致农田水利基础设施建设不能满足农业生产的需要，在一定程度上造成了国家资金的浪费。为此，2011年，水利部正式发布了《“十二五”水利人才队伍建设规划》，提出了水利人才建设的目标及具体工程。

中国水利人才队伍存在着人才总量不足、文化技术素质不够高、人才结构性矛盾还比较突出、束缚人才积极性发挥的体制性障碍还依然存在等问题，水利人才队伍建设中出现了“想要的人进不来，不想要的人出不去，想用的人留不住”的尴尬局面［4］;特别是基层水利专业人才的缺失与断层，成为制约基层水利发展的一个重要因素。造成这种局面的一个重要原因，就是基层工作环境艰苦，对专业人才的吸引力小;同时，还存在着基层人事政策、机构编制等方面的客观限制［5－6］。县域水利(务)局是国家最末一级水行政主管部门，承担着县域水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广、河道堤防加固、小型水利和水利水电工程建管等多项职能，亟需加强水利人才队伍建设。为此，需要从改革体制、完善机制、建立评价体系，把需要的人才引进来、留得住、能使用［7］。正是基于此，本文对黑龙江省、山东省18个县市水利人才状况进行了调研，对县域基层水利人才的状况进行了全面了解，以期为国家水利人才政策调整提供参考。

本文第二部分对基层水利人才队伍的状况进行剖析，第三部分分析基层水利人才队伍建设中存在的问题、矛盾及原因，第四部分提出加强基层水利人才队伍建设的政策建议。

二、基层水利人才队伍结构特征分析

(一)水利人才队伍的岗位结构特征

为了分析基层水利部门人才队伍的岗位结构，本文将基层水利部门的人员划分为技术人员、管理人员与其他人员三种类型。

1.岗位结构静态分析

2012年，黑龙江省、山东省18个县(市)水利人员总数为4336人，其中技术人员1768人，占40.77%;管理人员890人，占20.53%;其他人员(后勤服务人员)1678人，占38.70%(见表1)。

表1 18个县(市)水利人员队伍的岗位结构(2012) 单位:人;%

2.岗位结构的动态变化

从绝对数量看，18个县(市)水利人员总数从2000年的4573人下降到2012年的4336人，减少237人，减少幅度为5.18%;技术人员及管理人员分别从2000年的1247人、844人增加到1768人、890人，分别增加了 521人、46人，分别增加41.78%、5.45%，其他人员则从2000年的2482人减少到1678人，减少804人，减少32.39%。从相对数量来看，技术人员的比例从2000年的27.27%增加到2012年的40.77%，增加了13.51个百分点;管理人员的比例增加了2.07个百分点，其他人员的比例下降15.58个百分点。

(二)水利人才队伍年龄结构特征

年龄结构是水利人才队伍素质的重要指标之一。合理的年龄结构对水利人才队伍的持续、稳定发展具有重要的意义。根据基层水利部门的实际，本文将年龄划分为6个区间:25岁以下、26岁－30岁、31岁－35岁、36岁 －40岁、41岁 －45岁、45岁以上。

1.年龄结构的静态特征

表2是2012年18个县市水利人才队伍的年龄结构及其变化。从中可以看出，25岁以下的人员43人，仅占0.99%;26岁 －30岁的人员327人，占 7.54%;31岁 －35岁的人员 680人，占15.68%;36岁－40岁的人员845人，占19.49%;41岁－45岁的人员900人，占20.76%;45岁以上的人员1541人，占35.54%。

表2 18个县市水利人员年龄结构及变化 单位:人;%

2.年龄结构的动态变化

年龄结构的动态变化可以直接表明，基层水利人才队伍是趋向可持续发展方向，还是背离可持续发展方向。因此，分析基层水利人才队伍年龄结构的动态变化，可以为水利人才队伍建设提供参考。

从表2可以看出，与2000年相比，18个县(市)水利人员中25岁以下的人员减少183人，减少80.97%;26岁－30岁的人员减少292人，减少47.17%;31岁 －35岁的人员减少159人，减少18.85%。相应地，其他三个年龄段的人员数量是增加的，其中，36岁－40岁的人员增加106人，增加14.34%;41岁－45岁的人员增加83人，增加10.16%;45岁以上的人员增加 207人，增加15.52%。这些数据表明，35岁以下的人员数量在减少，而35岁以上的人员数量在增加，人员的年龄分布呈现出一种明显右移的偏态分布。

对于不同年龄阶段人员所占的比例，与2000年相比，25岁以下的人员比例下降3.95个百分点;26岁－30岁的人员比例下降5.99个百分点;31岁－35岁的人员比例下降0.96个百分点。在以上3个年龄段人员比例下降的同时，其他3个年龄段人员比例则在增加，其中，36岁－40岁的人员比例增加3.33个百分点;41岁－45岁的人员比例增加了2.89个百分点;45岁以上人员比例增加6.37个百分点。这些数据表明，基层水利人员日益趋向于以高年龄段人员为主，人才队伍的年龄分布愈加呈现偏态分布，年轻人员缺失，对水利人才队伍的可持续发展极为不利。

(三)水利人才队伍的学历结构特征

1.学历结构的静态特征

2012年，黑龙江省、山东省18个县(市)水利人才队伍的学历结构见表3。从中可以看出，专科及以上学历的人员比例为45.09%，其中研究生及以上人员比例为0.23%，本科学历人员比例为15.52%，专科学历人员比例为29.34%;专科以下学历人员比例为54.91%，其中中专学历人员比例为14.90%，高中学历人员比例为34.82%，初中及以下学历人员比例为5.19%。

表3 18个县市水利人才队伍学历结构(2012) 单位:%

2.学历结构的动态变化

从水利人才队伍学历构成的动态变化来看，与2000年相比，18个县(市)水利人才队伍中，本科及以上人员增加395人，增长137.15%;专科学历人员增加322人，增长33.89%;中专、高中及以下学历人员分别减少56人、906人，分别减少7.98%、34.31%。

从不同学历人员所占比例看，与2000年相比，本科及以上学历人员的比例增加9.47个百分点;专科学历人员的比例增加8.60个百分点;中专及以下学历人员比例都有所下降，其中中专学历人员比例下降0.43个百分点，高中及以下学历人员比例下降17.64个百分点(见表4)。以上数据表明，基层水利人才队伍的学历在提高，素质在增强。

表4 水利人才队伍不同学历的分布情况 单位:人;%

(四)水利人才队伍的专业结构特征

1.专业结构的静态特征

2012年，18个县(市)水利部门专科以上人员总数为2631人，其中，水利专业人员数为1035人，占39.34%;水利相关专业人员数为390人，占14.82%;管理专业人员数为684人，占26%;其他专业人员数为522人，占19.84%(见表5)。由此可以看出，水利人才队伍的专业结构比较合理，有利于水利工作的开展。

表5 2012年水利人才专业结构情况 单位:%

2.专业结构的动态变化

从绝对数量来看，与2000年相比，18个县(市)水利人才队伍中水利专业人员增加297人，增长40.24%;水利相关专业人员增加46人，增长13.37%;管理专业人员增加 193人，增长39.31%;其他专业人员增加18人，增长3.57%。

从相对数量来看，与2000年相比，水利专业人员所占比例增加3.81个百分点，水利相关专业人员所占比例下降1.74个百分点，管理专业人员所占比例增加2.36个百分点，其他专业人员所占比例下降4.43个百分点。

(五)水利人才队伍中技术人员的职称结构

1.职称结构静态特征

2012年，18个县(市)水利人才队伍中，管理人员总数为130人，其中正高级职称只有1人，占0.77%;副高级职称有21人，占16.15%;中级职称有 53人，占 40.77%;初级职称有 55人，占42.31%(见图1)。

图1 18个县市水利部门中管理人员的职称结构

2012年，18个县(市)技术人员总数为1627人，其中正高级职称只有1人，占0.06%;副高级职称 124人，占 7.62%;中级职称 604人，占37.12%;初级职称人员898人，占55.19%。

2.职称结构的动态变化

与2000年相比，专业技术人员人数增加62人，增长91.11%。其中正高职称所占比例降低0.70个百分点;副高级职称所占比例增加1.45个百分点，中级职称所占比降低13.64个百分点，初级职称所占比例增加12.90个百分点。

三、基层水利人才队伍建设中存在的问题、矛盾与原因剖析

(一)水利人才队伍建设中存在的问题

1.人才队伍结构不合理

从上面的分析可以看出，基层水利人才队伍在岗位结构、年龄结构、学历结构、职称结构等方面都呈现严重的偏态分布。此外，由于历史的原因，一些县市在编的水利专业人员中，有的没有接受过水利专业学历教育，有的长期不从事水利专业技术工作，难以在业务上发挥作用;相反，一些没有编制的人员，则长期在第一线从事技术工作。

基层水利人才队伍中尽管高、中级职称的人员比例比较高，但存在着能力与职称不相符合的问题。此外，基层水利人才队伍结构老化问题十分突出。目前，基层水利队伍的骨干力量均是1990年前后省水利学校、水利专科学校毕业的，在水利战线工作了20多年之后，具有丰富的经验，是单位的技术骨干。从年龄上来看，大都在45岁左右。5－8年之后，这部分人将会内退(地方政府规定)离开基层水利队伍，人员断层现象将日益严重，现代水利建设将面临巨大的人才短缺。

2.乡镇水利机构不健全、管理体制不顺

在2003年的乡镇“七站八所”事业单位改革中，大部分县(市)将水利站撤销，合并到农业综合服务中心，重新核编定员，一般只配1－2名水利员，且主要精力围绕计划生育、驻村挂点等乡镇中心工作，不能集中精力于水利工作。造成懂水利的人去从事维稳、计划生育等工作，而实际从事水利工作的人员则可能是一个对水利工作一窍不通的人。有的县(市)，虽然在“农业综合服务站”挂出了水利站的牌子，但实质上与没有这个牌子是一样的。基层水利员“不务正业”，严重背离基层水利站的职能，制约了农村水利、水保事业的发展。

此外，由于收入低、生活差，基层水利人才队伍目前很不稳定，有专业、有特长、有能力和年轻的水利职工留不住，很多乡镇水利站已经名存实亡。

3.基层水利职工工资待遇低

基层水利人才不但工资待遇低，而且省内外差别很大。以高级工程师为例，在黑龙江省的某县，高级工程师每月的工资只有2400元左右，而在经济较为发达山东省某县，高级工程师每月工资达到4000多元。

在黑龙江省调研时发现，尽管国家将一些灌区定位为公益或者纯公益性事业单位，但在实际运作中并非如此。一些灌区工作人员的工资完全依靠水费的收缴。最近几年，水费收缴难度越来越大，即使水费收缴标准远远低于工程供水成本，依然不能有效收取，实际收缴率最多也只有70%－75%，有的灌区只有40%，难以保证工作人员的工资，严重影响了基层水利人才队伍的健康发展。

4.基层水利人才队伍短缺日益严重

人才是水利发展最宝贵、最可持续、最具潜力的资源，是支撑水利发展的第一要素。近年来，随着国家各级部门对水利投入的不断增加，水利工程施工、设计、管理的任务更加繁重，水利人才队伍建设跟不上水利发展的步伐，严重制约了农村水利建设的开展。如果单纯依靠目前这些人力很难挑起大兴水利的重担。

(二)水利人才队伍建设中的突出矛盾

1.水利可持续发展要求不断提高与水利人才能力建设不足之间的矛盾

随着国家对水利事业投资力度的不断加大，以及水利信息化建设进程的不断推进，水利可持续发展对水利人才队伍的要求不断提高，以适应现代水利发展的需要;但水利人才队伍能力建设不足，突出体现在两个方面:一是在人才培养环节，能力建设没有得到足够的重视。一般而言，水利相关专业的学生主要面向一线的实际工作，需要在实践能力方面加大培养的力度，注重基层实践的培养，但由于经费的严重不足，学生实践活动无法有效开展。二是在人才利用环节，继续教育、能力建设没有得到重视。由于现代水利发展较快，新技术、新知识层出不穷，需要水利人才及时掌握，在一线工作的水利人才队伍也需要继续教育，加强自身的能力建设，以满足水利工作的需要。但这些工作在基层没有得到应有的重视，以至于水利人才队伍知识结构老化，不能适应现代水利的要求。

2.基层水利人才严重短缺与水利相关专业毕业生就业意愿之间的矛盾

从水利人才需求方来看，前面的分析结果表明，基层水利人才严重短缺。一方面表现在基层水利部门没有一个基于地方水利建设需要的人才队伍建设规划;另一方面，基层水利想引进所需要的水利相关专业毕业生，但由于缺少编制，单位无权引进。即使给增加了编制，也难以引进所需要的人才。

从水利人才供给方来看，高校毕业生部分考虑到工作单位的稳定性，愿意到基层水利部门就业;在这部分学生中，有些考虑到自己没有社会关系，无法实现自己的意愿，随之放弃;而专科毕业生意愿到基层水利部门工作，但又不符合基层招考条件。更多的高校毕业生认为基层水利部门的工资待遇比较低，从而选择工资待遇较高的水利企业或者其他企业。

3.基层水利部门编制岗位占用与水利人才离岗之间的矛盾

在调研过程中发现，基层水利部门都采取了内退机制，水利技术人员到50岁内退，内退之后待遇与在岗的完全一样，而且工资待遇也随着增加，等到60岁时再办理正式退休手续。在内退之后的10年间，其依然算在岗职工的编制，但不在基层水利部门从事水利工作。这部分技术人员一般具有高级职称，业务熟练，而且具有一些专业资格证书，是基层水利部门的骨干力量，也是水利施工企业特别关注的对象。一方面，水利施工企业以高薪吸引基层水利部门内退的水利技术人才，到企业作为技术人员;另一方面，水利施工企业或者建筑行业也是内退下来的水利技术人才的首选，他们到这些单位工作，原单位的工资待遇等依然保有之外，还能得到比原单位更高的报酬。因此，他们一到内退年龄，就急切办理内退手续。

对基层水利部门来讲，水利技术骨干内退之后，就没有充足的技术力量从事相应的工作;但由于编制的限制，人才队伍不能得到及时充足的补充;而且在职称评审方面，对在职的年轻专业技术人才具有很大的影响，一是没有机会评审，二是即使评审了也没有岗位聘用，从而影响到这部分人的工作积极性。

(三)水利人才队伍建设中存在问题的原因分析

1.基层水利部门编制的限制

调查过程中发现，很多县市都存在中编制限制问题，现有人员已经超编，就无法再引进人才，造成人才年龄结构老化，断层现象日益严重。根据对我国64个大型灌区“两定”评价的结果，有50%的灌区管理人员超编。由于客观条件限制，基层引进人才困难。受机构编制、人事政策、大学生就业取向等因素制约，县(市)难以引进水利专业人才。有的县市区近十年都没有引进水利专业大学毕业生，只是接收转业军人。

2.人才引进机制存在一定的缺陷

根据国家有关规定，现在事业编制人员的引进实行“逢进必考”的政策，不同县(市)具体执行方面也存在显著的差异。有的县(市)招考政策规定，学历层次必须在大学本科以上，户籍为本地。同时，要求必须是水利工程及相关专业，而且设定1:3的比例要求，一个岗位需要水利专业的3个人同时报考方可进行，否则取消该岗位。这种要求在经济较为发达地区还可以，对于经济欠发达地区而言，即使没有这种要求，水利工程及相关专业的本科毕业生也没有人报考。

3.基层水利人才的严重流失

从客观上讲，60年代前后毕业的大中专毕业生大部分人已步入退休年龄，无力顾及水利技术工作;30岁－50岁的水利专业技术人员中60%－70%的人已先后走上各级领导岗位，无暇顾及技术业务工作;80年代末以来参加工作的青年水利职工中，有70% －80%的人是为了解决“就业难”而通过各种途径获得技校或中专学历的，这部分人员的特点是学历浅、层次低，掌握的专业知识远不能适应当前水利发展形势的需要;90年代后，水利科技人才大量流向沿海经济发达地区。

同时，基层水利部门工作、生活条件艰苦，特别是一些水库、灌区等准公益性水管单位自身效益差，工资水平偏低，造成专业技术人才大量流失。特别是乡镇水利工作人员，因待遇低下，懂技术、业务能力较强的水利员大都外出自谋发展，人才流失严重，取而代之的是乡镇政府安排的不懂业务、无专业知识、又未经过培训的人员，专业人才青黄不接，农村基层水利工作难以有效开展。

四、加强基层水利人才队伍建设的政策建议

(一)创新水利人才的培养机制

1.创新人才培养模式

现代水利对水利人才的层次、类型及内涵等方面需求不断提高，因此，水利高等院校在培养传统的水利专业、技术、管理人才的同时，应注重培养符合现代水利发展需要的新型人才。同时，需要转变思想观念，创新人才培养模式，以便使学生在比较坚实和宽阔的平台上获得知识、技能及后续发展能力。

2.培养实际工作能力

水利院校应特别重视教育实习，学校要通过多种方式、创造一定条件为学生接触并解决工程实际问题提供方便，在问题的提出、分析、解决过程中提高学生的实践能力、创新能力。根据教育实习中出现的问题，对教育实习机制进行创新。一方面要增加学生教育实习的补贴，另一方面加强与相应企业的沟通，为学生提供更多的实习机会，真正让学生在教育实习中接触实实在在的工程，真正了解工程的系统性，以锻炼实际工作中处理问题的能力。

(二)创新水利人才的引进机制

1.从战略上重视人才引进问题

加强人才队伍建设是解决县级水利部门专业技术人员面临严重断档问题的迫切需要。由于县级水利部门承担的水利发展任务日益繁重，必须从实现国家粮食安全的战略高度，从实现现代水利发展对人才要求的战略高度，重视基层水利部门专业技术人才队伍的建设问题，并将此工作作为“十二五”期间的重要工作来抓。

2.完善人才招聘机制

根据目前基层水利部门人才短缺的实际，应建立基层水利部门定期招聘专业人才机制。建议县政府根据水利工作的实际需要，适当增加一些编制，并对人才招聘的全过程进行严格的监管，确保招聘到所需要的专业技术人才。

3.改革事业编制招考机制

目前，“逢进必考”成为基层水利事业单位引进人才的唯一途径。为了引进所需的水利人才，必须对此机制进行改革，一是适当降低门槛，学历可以降低到专科文凭，除了统一考试之外，可以加考一门专业技能;专科毕业生经过2－3年的基层工作，可以成为本行业的骨干。二是岗位设置与报考人数比例去掉。设立1:3比例的目的是为了增加竞争，择优录取，事实上是报考人数不足，取消岗位，哪里还有什么竞争。三是由于历史原因，在一些基层水利管理部门还有一些长期临时工，这些人从事水利工作多年，具有丰富的实践经验和专业技术知识，但没有文凭。在招考时建议适当考虑这部分人。

(三)创新水利人才的使用机制

1.建立培训机制，提高人才队伍的业务能力

根据基层水利工作的实际需要，科学设计培训内容，培训必须以先进的培养理念做基础。就是在具体的培养过程中牢固树立起“终身教育观”、“素质教育观”、“质量效益观”三观。

对于基层水利部门而言，完善现有人才队伍的培训机制、提高整体素质是人才队伍建设的重要内容。为此，基层水利部门应制定人才队伍建设的总体规划，以及年度培训计划。同时，充分利用社会资源，广泛开展以新知识、新技术、新工艺、新方法为主要内容的职业技能培训，加强人才队伍的能力建设，提高其实际操作能力。

采取切实有效措施，积极创新培训方式，做到集中培养与经常性培训相结合、封闭式培训与开放式培训相结合;充分发挥高等院校、高技术人才和科研机构的作用，围绕某一专题，有针对性地聘请专家学者讲课、开讲座;同时从水利工作实际需要出发，把课堂培养与实践工作实际结合起来，采用实践性较强的开放培训模式。同时，积极推行多媒体远程教育等现代化教学手段，开辟远程、网络教学渠道，为人才队伍建设提供灵活、便捷的良好条件。同时，要丰富培训形式，组织参加岗位资格培训、技术练兵、观摩研讨、技术攻关等活动，鼓励人才通过自学、进修等方法进行自我技能培训。

2.完善激励机制，稳定专业技术人才

中央一号文件明确了水利具有很强的公益性、基础性和战略性，并从多渠道给予投资方面的政策支持。省、市、县三级水利部门应积极争取当地政府的大力支持，大幅度改善水库、灌区、抗旱服务组织、打井队、乡镇水管站等基层水管单位的人员待遇，条件许可的地区可将一线水管人员工资列入全额财政预算管理，条件不够成熟的地方也应逐步提高水管单位公益性补助的额度，以保证基层水管单位能吸引人才、留住人才。

基层水利部门应结合本单位工作需要，及时建立职工考核等制度。组织部分职工到专业院校进修深造，聘请专业老师定期到单位讲课，采取“一帮一”方式由本单位资深技术人员传、帮、带，对学习积极、专业技术能力进步较快的职工及时提拔到相应的技术岗位上予以重用。

［1］BROWN R L.Who will feed China?Wake-up call for small planet［M］.New York，London:W.W.Norton and Company，1995.

［2］沈振荣，贺伟程.中国农业用水的评价、存在问题及解决途径［J］.自然资源学报，1996，11(3):221-230.

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［7］杨少俊.补上县域水利技术人才匮乏的短板［N］.中国水利报，2011-12-29(6).