土地资本化与农村金融创新机遇

王曙光+王丹莉

当前农村土地制度存在的问题

我国现行的农村土地制度是一种集体土地所有制下农民拥有承包经营权的制度，在这个制度框架下，集体拥有土地的所有权，从而拥有土地的发包权和处置权，而农民拥有土地的承包权、经营权、收益权和转包权。这种在十一届三中全会后逐步形成的农村土地制度，由于承认农民对土地的承包经营权长久不变，从而极大地激发了农民长期投入在土地上的热情，对于我国改革开放后农业生产的长期稳定起到了至关重要的作用。可以说，如果没有农村家庭联产承包制，就没有我国改革开放的发轫与成功推进。农村土地制度经过30年的不断调整和固化，我国农村土地承包关系也逐步长期化，接近于我国古代的永佃制，这种稳定的带有永佃制特征的土地制度在总体上是有利于农村社会稳定和农业生产发展的，应该加以肯定并长期坚持。

但是这种制度在执行运转过程中存在很多问题，也引发了某些消极的后果。

一方面，由于其面临的土地制度的历史条件，这种承包经营权长期稳定的制度在土地流转权方面存在很大的问题，农民的土地在法律层面很难得到有效流转，土地流转的市场机制没有形成，其法律程序也不清晰、不完善。在这种情况下，农民的经营权就很难转移到别的主体手中，从而阻碍了农村土地的规模化利用。而由于没有规模化的利用，就很难形成规模经济，现代化的农业产业和农业经营方式就很难在现有制度条件下得到发展。小农难以转化为大农，就难以抵御市场风险，难以融入大的农产品市场，从而难以分享市场收益，导致我国小农经济下的农户很难获得应得的收入，难以分享改革开放和市场化带来的好处。要使家庭经营向规模化的家庭农场、企业化的现代农业企业和有组织的合作社等现代经营模式转变，就必须完善土地流转市场和法律程序，使土地得到集约化和规模化利用。同时，土地流转方面的障碍也导致我国珍贵的耕地资源得不到有效利用，很多耕地被闲置或者低效使用，远远没有释放土地应该有的生产力，这对于中国这个土地资源至为稀缺的国家来说是一种巨大的浪费。

另一方面，在原有土地制度下，我国农民所享有的土地权利实际上仅仅是承包权和经营权（其中经营权很难转让），农民对现有土地的处置权、抵押权、担保权等权利还不能充分享受；农民仅仅享有住房的所有权，其住房很难被抵押；农民只享有宅基地的使用权，但其收益权和转让权是不完整的，导致宅基地的财产功能难以有效发挥。由于农民不享有承包地的抵押权，土地就难以作为抵押物。土地仅仅作为一种耕种的对象，而不是一种活的资本，农民很难通过对土地的抵押来获得融资支持。农民不能享有住房财权的抵押、担保、转让，就难以获得住房的财产性收益。

我国农村土地资本化改革的总体方向

中共十八届三中全会明确了未来我国农地制度的改革方向，大致包含如下三方面：

赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能。赋予农民这些权能，可以使土地要素得到合理流转，为现代农业经营体系的构建奠定制度基础。同时，农民所拥有的抵押和担保权也可以促使其获得更多的银行信贷支持，提升农民进入农村金融市场的能力。农民可以将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，既扩大了生产经营规模，有利于农业的规模化和集约化经营，以及现代农业产业的培育，同时也可以使农民获得更多的财产性收入。这方面的制度创新，对于那些拥有承包经营权但又在城市务工的农民工而言非常有利，既增加了农民工的收入，又避免了土地的闲置抛荒，可谓一举多得。

保障农民集体组织成员权利。中共十八届三中全会决议中提出，要保障农民集体组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权、有偿退出权以及抵押、担保和继承权。

推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。最近一段时期以来，很多地区开展实施了农民住房的确权和颁证工作，农民有了房产证，就可以拿去抵押，可以获得银行信贷，这是对农民增收的最大支持。当然，上述改革的推进有赖于一个完善的农村土地和住宅产权市场的构建，来完成土地和住宅产权的确权、登记、定价和交易等诸项功能。

土地资本化给农村金融带来的机遇

中共十八届三中全会关于农村土地制度调整的一系列政策框架和设想，其目的有四个：一是实现土地的集约化和规模化利用，促使小农经济向规模化的现代农业经济转型，为农村经营体制的变革奠定制度基础，这是我国农民真正实现更大规模合作的制度基础；二是使土地得到更有效利用，避免土地的大规模抛荒，既使农民获得更多的土地收益，又可以在此基础上使稀缺的土地资源得到更合理的配置；三是促使农民的土地资产和住房资产转变为活的“资本”，使农民土地经营权和住房财产权可以实现抵押和担保等各项权利，增加农民的财产性收益，并使农民获得更多的信贷支持；四是通过使城市和农村土地同地同权、同地同价，建立城乡统筹的土地产权市场，促进农村土地征用的规范化，使农民更多分享城镇化和工业化的收益。

农村土地制度创新和调整的核心是土地的资本化和住宅的资本化，这将对我国农村金融供给带来极大的积极效应。在原有的农村土地制度下，农民缺乏可以抵押的资产，银行在考察农民的还款能力和评估银行信贷风险的时候，通常仅仅是根据农民的信用来考察，这往往使得农村金融机构在给农民贷款的时候心存疑虑。农民几乎没有银行认可的合格的可抵押物，与城市居民可以用自己的合法房产作为合格抵押，从而获得银行信贷不同，农民没有房产证，其承包地也不能抵押，所以银行的贷款意愿很低。这种情况很难责怪银行，因为银行需要控制风险。因此，我们往往把这种因为资金需求方的一些问题而导致的信贷不足，称之为“需求型金融抑制”。现在，土地的资本化解决了农民抵押物不足的问题。农民可以将农村土地的经营权和住宅产权作为抵押向银行申请信贷，这就极大地提升了农民的信贷可及性，并极大地推动了农村金融机构向农村的放贷，由此撬动的银行信贷每年会多达数万亿元，对于我国普惠金融体系的构建意义重大。同时，集体建设用地也可以用来抵押和担保，这对银行信贷的撬动能力更大。

农村土地制度变革所引发的农村经营制度的转型与升级，对农村金融发展提供了更多的机遇。中共十八届三中全会提出，要通过土地的合理流转，促进土地向家庭农场、种养殖大户、合作经济组织和现代农业企业这四类现代化的农业经营主体集中，这必将促使我国农业经营体制发生根本性的新变革。这些规模化的“大农”的金融需求，比原有的那些原子化的“小农”更旺盛，金融需求的规模更大，类型也更加多元化，这给农村金融机构的扩张和金融产品创新带来很多机遇。当前，农村金融机构对家庭农场和农民专业合作社以及种养殖大户的信贷力度还很不够，其金融产品的开发力度也有极大发展空间。因此，农村金融机构和商业银行应该加大对土地制度变革后，农村新型经营主体的信贷需求特征的研究，大力开发新的金融产品，以满足其强烈的金融需求。

在强调土地资本化给农村金融发展带来的机遇的同时，我们也应该充分认识到，在这个过程中农村金融机构所面临的风险和挑战。需要看到，在现有的法律制度和社会保障制度以及市场条件下，农村土地经营权的转让还存在很多实际操作层面上的困难，农村住宅的抵押和担保也存在很大的障碍。如果银行接受一个农民的土地经营权或者农民的住宅作为抵押物，一旦农民不能还款，则银行将获得土地经营权和住宅的产权，由此造成的农民土地经营权丧失和住宅产权丧失的后果是非常严重的。如果没有一个完善的土地评估机制和农村住宅评估机制，土地和住宅的价值很难被科学评估，银行也很难由此确定其信贷风险和信贷规模。如果没有一个完善的土地和住宅产权交易市场和规范的交易机制，农民抵押权的实现和土地住宅资本化就很难落地。如果没有一个完善的社会保障体系，农民在不能还款的情况下就会丧失土地和住宅，其生活就难以保障，农村社会和谐与稳定必然受到影响。而且，中国农民拥有的土地规模非常小，人均一两亩耕地带来的收益很低，以这些狭小的耕地作为抵押向银行申请信贷，对于银行而言其价值极小，不足以激发银行发放信贷的热情。因此，假如仍然以小农的狭小地块作为抵押物，虽然在理论和法律上可以算是合格的抵押物，但是在现实当中这些微不足道的抵押物所能撬动的银行信贷是极为有限的。基于这个理由，笔者一直强调，单纯试图以小农土地经营权作为抵押来撬动农村金融需求，在实践中是很难操作的，这里面既有土地收益低从而抵押价值小的原因，也有社会保障和社会稳定方面的原因。因此，在这方面农村金融机构不要盲目乐观，而要谨慎研判，谨慎推进，政府也要在产权市场建立和社会保障制度完善方面有突破性和实质性举动。