以法制化方式推动公务员职业道德建设

黄明理

（作者系河海大学公民道德发展与人的现代化基地教授，《河海大学学报》副主编）

公务员由于自由裁量权较大而引起的公利与私利冲突的严重性、公共管理活动的复杂性、行政行为选择困境的常态性以及公务员职业道德实践的复杂性等问题，都需要通过有章可循、有理可依的法制化方式来推动公务员职业道德的真正落实。

一、公务员职业道德法制化是公务员职业道德建设的根本保障

我们说道德主要依靠柔性力量来维持（法律则主要借助于刚性力量），道德的价值也主要体现在主体的自律，但这并不是说，二者在维持方式上不能相互借鉴。由于道德与法律在内容上相互渗透，因此，在维持力量上也应当相互依托。不应当将二者对立起来，只是说法律主要依靠刚性力、道德主要依靠柔性力，不是说法律就排除柔性力量、道德必须排除刚性力量。

当然，公务员职业道德之所以必须借助于法制力量走法制化道路，主要不是应当从法律与道德之间的联系角度去说明，更应当从公务员职业自身的特殊性角度去寻找根据，职业道德之不同于一般道德就在于，它因职业的差异性而具有其特殊性。公务员掌握着社会公共资源和公共权力，资源与权力具有诱惑性和腐蚀性。不受约束的权力极易产生腐败，这是不以人的意志为转移的规律，而腐败不仅使广大民众的公共利益受损，也会给公务员带来灾难性后果。公务员职业道德法制化为公务员的公务行为设置了一条高压线和警戒线，它对公务员起到提醒、警醒和保护作用。公务员职业道德法制化并不意味着否定公务员自身道德生活的自觉能动性。既然公务员职业道德也是道德的一般，它的维持当然离不开公务员的道德自觉与自律，问题在于不同的道德自身具有不同的特点，进而在维护力量上也会有所区别或倚重。例如，社会公德这是最底线的道德，它就必须更多地借助于法制的力量。公务员职业道德的法制化能够借助外部强制力量推动职业道德由他律向自律升华，最终实现公务员职业道德的内化和信仰化。当公务员真正认识到如何对待公务员职业道德关系到自己的命运前途时，他就会积极地将其内化为道德自律。

公务员职业道德法制化是世界发达国家公务员职业道德建设的普遍做法和基本经验（当然同时也是那些忽视公务员职业道德法制化的国家腐败盛行的重要教训）。美国在“二战”结束后，国家行政权力日益膨胀，行政官员的道德问题日益突出，为此，美国先后制定了《政府道德法》、《政府道德改革法》、《行政部门雇员道德行为准则》等，对公职人员在行使公共权力、进行公共管理和提供服务等活动中可以做什么、不可以做什么以及违反规定会受到什么惩罚等，都做了详细而严格的规定，使腐败现象得到了有效的遏制。韩国对公务员也制定了一系列的法律化的道德律令，如《国家公务员法》、《地方公务员法》、《公职人员伦理法》、《公务员服务规定》和《防止腐败法》等，2002年还成立了防止腐败委员会这一专门的组织机构来推行公务员职业道德法制化的进程。我国行政伦理法制化进程也在逐步探索中前进。1952年，政务院通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》，这是新中国成立后第一部系统的反贪污法律文件。改革开放以来，公务员职业道德法制化进程进一步加快，特别是1997年颁发了《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，第一次对党员干部如何廉洁从政作了详尽的规范，是我国第一个较为系统的党员廉洁从政的准则。2005年制定了《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员职业道德建设步入了法制化的轨道。

总之，将公务员职业道德法制化，特别是健全遏制腐败的制度是公务员职业道德建设的根本保障。赋予公务员职业道德以法的强制力量不是为了消极惩处，而是为了更好地保护公共利益不受侵犯和保护公务员自身利益。制度引导人性，制度好可以使坏人变好，制度坏可以使好人变坏。如果对违反职业道德的行为过于宽容，缺乏刚性的法制力量的惩处，就会使其不道德行为的收益远大于其行为成本。这种情况对信守公务员职业道德的人也是不公平的，并且它还会起到非常坏的示范效应。

二、公务员职业道德法制化的主要内容

公务员道德法制化是一个系统工程，它主要包括公务员道德法律化、具体部门公务员道德的制度化和外部条件保障的优化等环节和因素。公务员职业道德法制化的主要内容包括以下方面：

对公务员职业道德进行立法。这一点似乎比较容易做到，因为西方发达国家的成功实践为我们提供了直接的经验借鉴，但在我国具体做起来尤其是执行起来却一定相当复杂而艰难。因为它要将公务员职业道德分解为更加详细而可操作的规范，并将其制度化，如对公务员的财产进行规范，制定财产申报制度、公开个人财务、严禁收受礼品等；限制公职以外的活动，严禁经商等营利性活动；禁止公权私用，即禁止利用公务行为直接获取私利等；禁止不当使用国家财产和未公开的政府信息等；因利害冲突而回避（如任职回避和公务回避）等；离职后就业行业的必要限制等。以上内容经常是公务活动与私人交往相混杂，难以区分。近年来特别是自2012年以来，中共中央组织部和国家公务员局在全国开展公务员职业道德主题教育活动，它与以往的教育活动不同之处在于通过教育使公务员们改变过去所谓公务员道德是软约束的观念，让他们明白，公务员道德是法制化的刚性要求，我国公务员道德建设的未来道路就是法制化之路。把职业道德作为公务员选拔使用的重要标准、考核奖励的重要依据、监督约束的重要手段，这不再是一般性的号召，而是要赋予其法律的力量和至上的权威性。如此，必能为公务员树立起以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的鲜明导向。

建立和完善对违反公务员职业道德行为的惩处机制。这其中主要包括惩处和监督机构的设立、功能和权限的规范与完善等。惩处可以分为司法机关的惩处、行政机关的惩处以及立法机关的惩处。在立法机关或中央行政机关的领导下，设置相应的伦理监督或调查委员会，独立开展伦理监督和调查工作，向立法机关或最高行政领导负责。同时，对上述专门机构规定其惩处的权限和程序，并赋予其受理举报、揭发等职能。

不同系统和具体部门要将本系统内的公务员道德制度化。也就是说将公务员共性的基本道德要求根据本系统和本部门的工作特点细化后再纳入到日常工作中去，并将其规章制度化，它既包括对违反公务员道德的惩处，更包括对模范履行公务员道德的公务员之奖励。在具体部门将公务员道德制度化的实际操作过程中，会出现一种偏向，即重惩处、轻奖励，这一方面是由于把公务员道德法制化片面地理解为消极、惩罚，忽视了其积极引导和激励的功能；另一方面是由于相对于奖励而言，违反公务员道德的现象相对较少，具体违反了什么也是明显的，因此，惩处容易实施。奖励之所以更难操作，是因为奖励不仅仅是物质上的奖赏和精神上的表彰，还要落实到公务员的重用与提拔上来。因为这对公务员来说是其最主要的利益所在。在公务员任用的民主化程度还远远不理想的今天，领导的意志和上层关系网的因素还起着非常重要的作用，这就使得在关系到公务员前途命运的关口，道德的因素难以发挥应有的作用。这是目前制约公务员道德内化的最重要原因，也是短期内无以彻底克服的因素。这就是说，公务员道德要发挥其应有的作用，还需要政治民主化进程的提速。

三、公务员道德法制化的外部保障条件

公务员道德法制化是系统工程，无法必坏事，但徒法不成事。公务员道德法制化的外部保障条件是重要支撑，它主要包括以下三个方面：

真正落实公务员选拔任用的民主集中制度。要把道德素质和民心民意两个因素作为核心的考量指标，尽量减少上级领导的干预，杜绝任人唯亲现象。这样能有效减少或避免公务员违反职业道德的机会。如果公务员大多数人觉得重用或提拔缺乏公平公正，不仅心理失衡，而且还会使他们觉得公务员道德不过是遮羞布和骗人的法术；那些靠关系提拔的人也会有强烈的不安全感。这些年一些公务员尤其是一些官员屡屡造访一些所谓风水“大师”，所谓“不信马列信‘先生’，不问苍生问鬼神”的情结，也是上述不良官场生态的折射。

为公务员提供基本和有尊严的物质生活保障。由于我国公民的生活条件远未达到发达国家的水平，人们的思想境界同样也远未能超越个人利益优先的境界，选择职业时无法排除谋生、求利的动机，很多人进入公务员队伍的主要目的之一就是求得有一个很好的生活条件，尤其是他们以后会与其他行业的同学、朋友相比较：当初能力比别人强，而收入待遇和日子却远不如他们，心态易不平衡。这轻则影响其工作积极性，重则促使其走向腐败。因此，唯有使公务员生活上无后顾之忧，不陷入相对贫困，使他们有尊严与自信，这样便能提高其道德修养的积极性。没有基本的生活必需品，就无道德的必要性，这是一条基本规律。

将公务员道德细化并落实到具体的工作细节中去。这样既能够克服公务员道德要求过于抽象化与泛化的不足，又能使公务员道德变得实实在在和具有可操作性。近年来，有些地方政府为落实中央八条规定出台了非常具体的若干个“一律”，如南京市委、市政府2013年相继出台了33个“一律”，其中17个“一律”侧重于市领导，诸如市委、市政府领导在市内开展各种调研考察，一律不挂标语横幅，不安排群众迎送等；11个“一律”侧重于机关工作人员，比如一律禁止工作日中午饮酒，一律禁止用公款宴请和送礼等；5个“一律”侧重于市领导如何听取群众意见，比如一律禁止安排打前站，不得拦截反映问题的群众等。33个“一律”的特点在于，一是规定得详细周密，针对性强，具有极强可操作性；二是杜绝了过去各种规定中常见的“原则上”和“基本上”等模糊话语，一个标准，没有例外，不留变通余地，刚性十足，给人以法规应有的严肃感与权威感。上述的“一律”是将公务员道德细化和实践化的成功范例，它不仅使公务员道德变得看得见、摸得着，而且便于具体考量。令人欣喜的是，类似上述“一律”正在全国各地方政府生根开花，但愿能够结出公务员廉洁奉献这一人民满意的硕果。

总之，以公务员职业道德教育常态化和公务员道德法制化来实现公务员道德信仰化是公务员职业道德建设的两个重要维度。通过对道德与人生幸福规律的揭示，尤其是鲜明恪守“德才兼备、以德为先”的用人标准，能够进一步提高公务员加强道德修养的自愿性；通过公务员道德法制化系统工程的建立与完善，能够进一步增强公务员加强道德修养的自觉性。教育创新与管理创新的刚柔并济，将有效地推动公务员心无旁骛想正事、脚踏实地干实事、廉洁自律不出事。公务员职业道德是确保公务员职务行为顺利进行从而成就事业的根本保障，公务员加强自身职业道德修养，提升自己的职业道德境界，利在人民，功在自己。