对“破格提拔”的检视

盛小伟

（作者系无锡市工商行政管理局副局长）

近年来，揭阳的江中咏、耒阳的王卿、湘潭的徐韬等一系列超出常规和超乎常理的“火箭式干部”的提拔实例，招致了网络上的持续围观，在诘问和质疑中，跃然而出的是人们对干部选拔任用公开、公正、公平和透明性等制度性安排的忧思及诉求。

在这场涉及年轻干部任用的全民“争议或争论”中，无论是正方还是反方，无论是个人还是组织，无论是当事人还是旁观者，他们的“发声”中都频繁使用着同一个词——破格提拔。当事实真相大白时，我们看到的其实是在干部年轻化的幌子下，以“破格提拔”为借口，行着违规“出格”提拔干部之实。但鉴于“破格提拔”已然成为被普遍引用的“托词”或“说辞”，因此有必要对其进行一番检讨与审视，以把2014年1月中共中央印发修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）中关于“破格提拔”的工作做得与制度设计的初衷及人民群众的期待更为一致。

一、“破格提拔”的历史客观

突破常规，不拘成格的用人之道古亦有论，且是上下皆宜。列举三例：一是大家熟知的明朝将领史可法在其著名的《论人才疏》中曰：“但论人不论官，官大者亦可小就，而后悬破格之迁；官小者亦可大用，而后课非常之效。”二是明朝王铎《太子少保兵部尚书节寰袁公神道碑》：“公上其事……尤宜破格用人，图复建骠骑之功，以佐县官之空乏。”三是著名的清代诗人龚自珍诗句：“我劝天公重抖擞，不拘一格降人才”。这些既可视作古人对“破格提拔”的呼唤与期待，更是古人实践经验的总结与真知，极具古为今用之价值。

解放思想，打破框框的破格提拔今亦有道，且是特定语境下的常见现象。“破格提拔”走入国人视野并被认可、接受，当始于十年“文革”结束后，我国干部队伍、干部使用、干部后备人才面临着一个非常特殊的语境和情形：一是在十一届三中全会后，党率领全国人民把工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上，迫切需要培养和提拔一大批会管理、懂专业的跨世纪优秀年轻干部，但十年“文革”在干部培养上耽误了一代人，在使用上耽搁了一代人，造成干部队伍的严重青黄不接。二是在政治经济社会的快速发展及转型进程中，迫切需要大批具有现代化知识和国际视野的优秀年轻干部，但当时经平反昭雪复出的数以百万计的老干部，为补上被逝去的宝贵岁月，为共和国的建设与发展尽余力而占据了大量的工作岗位，在一定程度上封闭了年轻干部的部分发展空间，提拔使用年轻干部需要另辟“蹊径”。三是虽说建国已经30年，但数千年封建传统的余风流韵仍有“市场”，特别是用人方面的论资排辈、求全责备的思想观念，阻碍了优秀年轻干部的脱颖而出，必须推出外在的具有一定“冲击力”的新举措。

正是精准把握到干部老化问题严重的状况及其成因，一味地“循规蹈矩”可能会成为一种障碍。因此，早在1982年，邓小平同志便提出了干部年轻化的主张，要求通过破除论资排辈、求全责备、山头和门户思想及观念，破格提拔优秀的年轻干部，从而使破格提拔在当时特定的语境下成为干部选拔任用工作中的一种常见形象，有效地弥补了干部队伍的青黄不接（据统计，到1993年底，全国共有720万老干部离退休），确保了党的中心工作的连续性和有效性。

破格提拔已经告别常见形象，但还会以偶见、散发的状态继续存在。伴随着30多年改革开放和现代化建设进程的干部人事制度改革实践，通过制订和完善学习、培训、培养、使用等制度化的规定，使干部的选拔任用工作步入常态化、正常化的轨道，干部的选拔使用将不再需要通过常见的乃至规模化的“破格提拔”来维系，对特殊人才、特殊岗位、特殊需求干部的破格提拔，只会呈偶见、散发的状态，并将在有相应的制度化安排的框架内尽可能地予以保障。

二、“破格提拔”的现实困扰

“破格提拔”异化为极少数有权有势之人的“自利性”工具。据不完全统计，在经媒体曝光的具有争议性的破格提拔的案例中，有超过六成以上的具有“官二代”、“官后台”背景，一些在前台的当官掌权者，利用其信息获取的优势、体制内的漏洞、官场的人脉关系等，淹没了破格提拔的公共性，将破格提拔异化成近水楼台先得月和“总得月”的自利自肥，甚至还上演了职位的子承父职、权力的子承父权和在家庭内部代际传承的真实版“荒诞剧”，个别人的谋私，不但使破格提拔的公信力丧失殆尽，还“绑架”了党的干部路线、用人作风等一并受损。

“破格提拔”成为拒绝公众知情的“挡箭牌”。破格提拔涉及岗位、标准、程序和结果等诸多方面，但公众在媒体曝光之前看到的仅是破格提拔的结果，公众予以关注并提出质疑后，公布的是以结果为先、为上的倒退的过程，免不了有“被迫接受”或“强加”之嫌。从公布的实例中不难发现，破格提拔的岗位、标准不公开，就可能成为因一人而妨碍他人公正获取机会均等的“瓶颈”；破格提拔的程序不公开，就可能成为暗箱操作、偷换概念乃至偷梁换柱的“便道”；而以“破格提拔”来回应公众质疑，则纯粹是“挡箭牌”，一旦事实披露，则“破格提拔”就成为一块都能令自己难堪的“遮羞布”。

“破格提拔”造成干群的认知分野，共识之途艰巨而艰难。时下公众对选拔任用“低龄化”干部的习惯性质疑，一方面，体现出社会的“公正性焦虑”；另一方面，也是干部对“破格提拔”认知、认可分歧的公开化、显性化。从实际与实践看，干部与群众、领导干部与一般干部、单位内部干群与外单位干部、涉事的与评判的，对“破格提拔”的分歧经公开后急剧扩大，水火不容的“两端”难以弥合歧见和达成共识，特别是经公开质疑实例或多或少存在的问题或瑕疵，已经给“破格提拔”的声誉带来了短期内难以消除的恶劣影响，遭遇到空前的信誉危机和信用危机。

三、“破格提拔”的路径完善

作为一种客观存在，破格提拔的未来走向应当是在通过完善制度、规范操作的基础上，排除现实困扰，重塑公信力，健康前行。

突出重视破格提拔制度建构的核心。一是以“立”带“循”。修订后的《干部任用条例》的第九条，在提出“党政领导干部应当逐级提拔”原则的同时，对“特别优秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任职资格规定或者越级提拔担任领导干部”。并明确了“破格提拔”的条件、结构要求，特别是对特定的破格提拔、连续破格提拔、越两级提拔等作了禁止性规定，从而初步解决了“破格提拔”的实践不断有之，并伴之不断的争议，但党内配套法规或缺乏或滞后或原则性太强而操作性太弱等问题。而在有了破格提拔最核心的制度建构的“立”的要义之后，更为重要的是应贯彻落实到执行上，“循”法操作，按照习近平总书记的要求，“一分部署，九分落实”，让好的制度在贯彻中有好的体现和声誉。二是以“上”促“下”。中央层面有了《干部任用条例》，要带动、促动下级破除一些制度规定中显然不合法理、情理的规定。比如，有的省原来规定“破格提拔担任县处级领导职务的，应当具备三年以上工龄和两年以上基层工作经历”。事实上，剔除大学毕业后一年的见习期，要在余下的短时间内对照或寻找到“特别优秀的痕迹”和群众公认的事实，无疑是对相关人员的一种“苛求”或勉为其难；更何况还要警惕个别“有心人”将此规定利用演变成“三年必提”的极端个例。因此，以理性、科学的态度完善对接中央规定，使之更符合现代条件下干部在实践中成长、成熟的规律。三是“平衡与衔接”，即必须要做好破格提拔与《公务员法》相关规定的衔接与对接，公务员的职务晋升，已有法律明文规定，制定的党内法规可以考虑特殊需要而有所区别，但也不能离法太远，更不能弃法自成一套，否则就会导致各自理解、各自定规、各自解释、各自为政，支离破碎，破格就会演变成出格，这也是当下许多实例曝光后，一些解释及说明自相矛盾、不能自圆其说的根源所在。

破格提拔作为例外性条款，应当遵循审慎应用的原则。在整个干部选拔任用体系中，破格提拔属常态化、正常化工作之外的例外性规定条款，因而谨慎使用当是其适用原则。俗话说：出处不如聚处多。散见各地的破格提拔之例，在一段时间内的集中曝光，极大地刺激了公众的神经，信与疑的背后，共同指向了对破格提拔的实践提出了更为严格、周密的要求。因此，今后在确定破格提拔的岗位时，如一般性的党政领导干部岗位，不应适用破格提拔；对“官二代”、“富二代”的“破格”，也应慎之又慎，因为民间传曰：人太多，有事大家做；有能力的干部多，领导轮流当；啥都缺但最不缺的就是领导。类似说法虽有情绪宣泄，也有失偏颇，但反映了一种社会心态和看法。当然，审慎应用不等于不用，对个别突出的优秀人才、特殊岗位的紧缺人才的破格提拔，必须是亮亮相、赛赛马，评头论足，是“阳光下的操作”。

谨防“破格提拔”成为一种潜规则。公众对破格提拔的“习惯性质疑”和“公正性焦虑”，源自于破格提拔的公开性不够和民主性欠缺，其潜台词：是否暗箱操作下的潜规则所形成的结果。因此，公开在前，而非有质疑后再公开；公开整个过程，而非公开结果；破“格”也仅是年龄、资历之格，而非德才标准的“格”，非严密程序的“格”，不能将破格提拔演化为有无关系、背景、靠山的“比拼”。如果不能做到将阳光当作“消毒液”、“杀虫剂”，破格提拔就可能会演变成极少数人私下运作与认可、大多数人被迫接受的潜规则，而这恰恰是必须严防严控严打的。

追“后台”和“操盘手”，实施严格的问责。应当说，无论是干部的正常提拔使用，还是破格提拔，都设计和设置了（或许仅有在公开性上的差异）一套民主推荐、资格审查、测评、考察、民主决策、公示等流程，可以说是层层把关，但实践中所存在的问题却是道道失守，个中原因不能一味地归咎于静态、固化的体制性、制度性因素，无限制地夸大并使之成为“永远的替罪羊”，而应彻查其中的人为因素：当官的父母、亲戚，有没有发挥不适当的“影响力”；有社会地位的利益关系人，是否成为违规运作的“助推器”；本应坚守各个环节的“伯乐”，有没有成为共谋和推手；是否有权权交易、权钱交易、权色交易，等等。在“人治”取向没有根本性清除的情形下，当可追寻到“蛛丝马迹”，并予以严厉问责，决不能姑息迁就，要努力使层层道道都配上随时启用的“制动阀”。如果像当下问题曝光仅给一个处分了事，则其违规“运作”成功与失败“性价比”的悬殊就太大了，权力与义务极不平衡，不但起不到震慑的正向作用，相反可能起到助长的反作用力。

人作为政治经济社会中最活跃的因素，随着实践而时刻处于动态之中，要真正准确把握其本质特征并非易事，要做到众口皆碑更是难上加难。在干部选拔任用中，破格与出格，一词之差、一念之间，界限模糊，有时的确难以有效掌握。但只要将之列入公开的“阳光普照”之下，以公开求公正，以公正求公平，全方位地接受立体化监督，至少可以求得负面之声、负面之评的缩小化和最小化，更何况这本身就是干部人事制度改革的方向。