论职业福利与农民工的住房保障

张世青，王文娟

（1.济南大学，山东 济南 250022；2.山东凯文科技职业学院，山东 济南 250200）

“住房不仅为居住者提供了一个栖息的场所，它更是家庭生活最重要的场所，是一个休闲、远离学校与办公室的地方，是个人的私密空间。”[1]在城市拥有适度的住房对农民工的价值更体现在：住房是农民工实现居所城市化和生活市民化的重要一步，也昭示着他们能否以“人的城市化”方式融入城市。通常而言，农民工有三种获取住房的方式。一是靠购买商品房或租房方式等市场行为，此是一种商品化行为，不属于住房政策范畴；二是政府向农民工分配保障房，也就是政府的社会福利行为；三是由雇主向其提供，此体现的是职业福利。鉴于当前农民工的住房问题遭遇着 “市场与政府的双重失灵”的困境，[2]因之，我们将从职业福利的角度，研究雇主向农民工提供的带有“去商品化”性质的住房保障现状，以及农民工住房社会政策的发展取向。

一、向员工提供住房是职业福利的彰显

通常把雇主向其雇员提供的非工资性福利和相关的服务称为“职业福利”或工作场所福利。该概念最早由英国著名社会政策学家理查德·蒂特马斯于1956年所提。他把福利政策划分为三个层面:社会福利、职业福利和财税福利，并将职业福利的领域划定为“包括雇员、妻子及家属的养老金，儿童津贴，死亡待遇，卫生和福利服务，旅行、娱乐、居住相关的个人支出，孩子入学费用，便宜的膳食，失业待遇，医疗账单，以及各种非货币形式的待遇。”[3]具体来说，就住房在职业福利中的实践样式，英国的选择范围从“公司提供宿舍，到提供各种形式的住房津贴：搬迁费津贴：平价抵押贷款或抵押贷款补助金、过渡性贷款；以及购买住房和家居财产保险。”[4]

中国也有雇主为其员工提供住房的传统。计划经济时期，我国实行的是一种政治与经济合一的单位体制，在这种体制下，除了少数社会成员由街居管理外，大多数社会成员被吸纳进单位组织中，职工以牺牲单位之间的职业流动为代价，换取的是单位组织对他们的生存和发展所提供的众多资源保障。体现在住房保障方面，就是在城市逐渐建立了以公有制为主体、实物分配、低租金的住房制度，住房也成为单位补偿职工低工资收入的福利品。[5]由于各级政府和企事业单位的住房建设资金主要靠财政拨款，因此，无偿的或低收费的住房分配制度给国家和地方政府带来了沉重的财政负担，又鉴于在房屋分配过程中存在着诸多的不公平，在这种背景下，国家于1998年对城镇住房分配制度进行了根本性的改革，自此住房福利化转向了住房商品化。

实践表明，尽管国家改革了住房分配制度，但是雇主向其员工提供住房的传统并没有随之彻底消失。当前行政事业单位和经济效益较好的国有企业基本上都向单位员工缴纳住房公积金或发放住房补贴，有的也以集资建房的形式向员工提供福利性质的经济适用房；一些私营企业、外资企业也为员工缴纳住房公积金，或者发放住房补贴，或者提供免免费的或低收费的住房。

二、农民工职业福利性质的住房保障现状

根据国家统计局公布的数据，2008年—2012年，农民工在单位宿舍中居住的比例分别为：35.1%、33.9%、33.8%、32.4%和32.3%；在工地或工棚居住的分别为：10.0%、10.3%、10.7%、10.2%和10.4%；生产经营场所居住的比例分别为：6.8%、7.6%、7.5%、5.9%和 6.1%。[6]2008—2010年，这三者的比例之和均在50%以上，2011—2012年，也将近50%。而在务工地自购房的比例在这几年间均没有超过1%。具体数据如表1所示。可见，农民工在单位宿舍居住的形式一直占据着主流，而依靠购买商品房的方式来实现住有所居并不现实。

表1 外出农民工的住宿情况 单位：%

既然农民工的住宿方式以单位提供为主，那么就需要检视这种以职业福利为特性的住房现状如何、本质属性是什么以及此种保障房的政策走向。我们通过梳理其他学者对农民工住房现状的实证研究，总括出当前农民工住房保障具有如下方面的特点。

一是农民工居住质量远未达到宜居水平。联合国经济、社会和文化权利委员会确定的适度住房标准之一是“居民应有充足的空间以及对抗寒冷、潮湿、炎热、雨水的设施，居民有能力防止对健康的其他威胁、结构性危险及疾病等。”[7]居住条件是衡量农民工住房福利水平的一个重要因素，此可从人均居住面积和居住的基本设施来考察。首先，农民工的住房空间拥挤，住房面积低于城镇居民的平均水平。统计显示，改革开放以来，全国城市人均住房面积增长迅速，1978年为3.6平方，1985年为5.2平方，1995年为 8.1平方，2000年为 10.3平方，2002年为20.4平方，[8]2010年，已经达到33平方。[9]当然，农民工的住房面积是不被计算在内的。李斌、王晓京的研究显示，农民工的住房面积长期维持在不足4平方米的水准。[10]住房和城乡建设部专题调研组针对上海、江苏、广东等18个省（市、区）的调查，得知农民工人均建筑面积不足3平方米。[11]中山大学黄卓宁的调查数据显示，农民工平均住房面积为10平方米，其中近一半的农民工不足6.5平方。[12]吴炜，朱力2010年对江苏省农民工住房面积进行了调查，数据显示农民工的人均住房面积已经达到了16.8平方米，这是一个较大的住房面积，当然与目前城镇人均住房面积33平方米还无法相比。[13]上述实证研究均证实了农民工的居住空间是狭小的，远远没有达到城镇居民的平均水平，此也将直接影响到农民工的生活质量。

其次，农民工住房内的生活设施不健全。联合国经济、社会和文化权利委员会确定的适度住房又一标准是：“一个良好的住房应包括对健康、安全、舒适及滋养至关重要的某些设施:对自然资源及一般资源的可持续性取得，安全的饮用水、做饭、取暖及照明用的能源、卫生及盥洗设施，食物储存、废物处理工具，排水及紧急服务设施。”[14]关于农民工住房质量的现状，任焰、梁宏曾于2006年对珠三角农民工的住房状况进行了实证调查。他们就农民工住房的性质，分为了社会主导和资本主导两类。其中社会主导是指通过正式或非正式的房屋租赁市场来解决劳动力的住有所居问题，以廉价出租屋为主要居住形态；资本主导指农民工居住在由工厂所提供的集体宿舍之中，宿舍通常与工厂位于同一区域或在工厂附近，其主要以集体宿舍、临时窝棚和工作场所为主要居住形态。[15]这种形态实质上属于职业福利性质。

表2 不同居住方式的农民工居住设施拥有比 单位：%

通过表2获知，资本主导的农民工住房整体质量不及社会主导的住房质量。向农民工提供的住房整体质量状况堪忧。农民工住房中的各种设施不齐全，此也严重影响着农民工的睡眠、休息、饮食、娱乐等生活品质。实言之，企业向农民工提供的宿舍仅是休息的场所，它目的是让农民工最快地恢复生产能力，而很少考虑农民工的娱乐需求、交往需求和舒适生活的需求等。另外，在几乎所有的农民工集体宿舍里，生活空间都是集体共用，个人的隐私空间基本全部缺失。

二是农民工住房配置的“家居化”欠缺。随着新生代农民工的崛起，他们既希望在城市获得更多经济收入，同时也转向家庭成员的团聚、子女的教育以及生活质量的改善等方面。农民工外出务工的家庭结构也由早期的以男劳动力独自外出务工逐渐演变成夫妻二人同时外出务工，甚至携带子女前往务工的城市等形式。国家统计局的数据表明，农民工举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境已占了一定比例，并呈现了递增趋势。统计数据显示，2008—2012年间，举家外出农民工数量分别为：2859万人、2966万人、3071万人和3375万人。以农民工大省安徽为例，2013年，举家外出总户数229.5万户，总人数达到844.1万人，占外出总数的73.3%。[16]农民工举家外出面临的直接问题是：家庭成员如何居住，雇主是否提供家居化的住宿。如若虽在一个城市，但无法生活居住在一起，也即在地理空间上由农村留守家庭变成了城市留守家庭，此依然会影响到农民工的家庭生活和子女教育。

实则而言，虽然农民工以家庭方式流动的现象日益明显，但是农民工居住家庭化的形态仍不容乐观。仍以任焰、梁宏对“珠三角”农民工的居住状况调查为例，他们的调查结果表明，在资本主导型的居住方式下，农民工与配偶在同一企业的占25.83%，其中与配偶住在一起的比例为78.29%，据此可知，仍有超过两成的农民工夫妇无法同住一起。他们的调查结果还显示 （有效样本量是1983），至少有一个孩子在身边一起生活的农民工仅占24.66%，孩子在同一城市但不在身边的占12.54%。可见，农民工与子女的居住分离现象普遍且严重。农民工夫妇以及与子女居住的分离，家庭生活的阙如也引致了些许社会问题。由于农民工群体多数处于性活跃期，在正常夫妻生活缺失的情形下，农民工就可能通过性交易的方式得以解决，他们也就容易感染性病或艾滋病。2003年北京和上海市报告的HIV感染者仍以流动人口为主，北京占85.4%，上海占74.4%。[17]另外，由于子女无法与父母生活在一起，留守儿童和留守家庭成为中国城乡分割的独特现象，此也引发了留守儿童在教育、心理、学习、性格、生活照料等诸多方面的严峻问题；此外，由于无法携带老人进城入住，也导致留守老人经济负担和生活负担的加重且又面临无人赡养的问题。

三是宿舍劳动体制展现的是对农民工全天候式的规训。在西方国家的资本主义发展早期，很多资本家通过建立工厂宿舍或租用商品房的方式以解决员工的住宿问题，此就带有较浓厚的“家长制”管理特点，此也被认为是宿舍劳动体制的源头。宿舍劳动体制意指 “工厂大量使用外来工，并利用工厂宿舍暂时性安置外来劳动力、承担劳动力日常再生产的现象。”[18]在宿舍劳动体制下，工人的劳动生产和住宿形成了如下现象：生产车间和住宿场所大多在一个场域，即便不在一起，企业也是通过班车方式接送员工上下班；8—12名员工共同居住在一个宿舍内；在宿舍内，除了床铺之外，几乎没有个人的私密空间；厕所、洗漱间均是公共享用。换言之，宿舍劳动体制最显著性的特点是把产品的生产空间与劳动力的再生产空间紧密勾连一起。

宿舍劳动管理体制尽管确保了农民工的住有所居，但是这种体制也严重制约着农民工的住房福祉。吴炜、朱力通过对江苏省815名农民工的调查，得出了如下结论：与非宿舍劳动体制的农民工相比，住在高墙深院的厂区之中的农民工，他们的权益受侵害的情况更为严重。“企业为工人提供宿舍从表面上看是一种企业福利，实际上是为生产服务的，农民工在获得这种企业福利的同时，付出了更长的劳动时间，相同的工资水平和更差的社会保险权益代价。”[19]徐道稳通过对深圳富士康员工的调查，也得出了类似结论：“‘宿舍劳动体制’的最大优势是方便、快捷、廉价地使用劳动力，但它对员工身体、心理、意志和精神的负面影响是深远的。”[20]由此推知，企业正是借助宿舍劳动体制对工人的生产与生活进行直接控制，企业通过操纵各种细致的微观权力，如延长劳动时间、灵活使用劳动力、严格的住宿纪律和惩罚条例，从而把工人规训成低成本、高生产率、服从管理的“生产加工工具”，但是工人的各项福利却并没有得以提高、改进。在此意义上，宿舍劳动体制发展成一种独特而有效的劳动控制与生活监管形态，它使工人完全处在了福柯式的“全景敞视空间”之中。

综上所论，雇主向农民工提供的职业福利性质的住房，一方面在一定程度上满足了农民工住有所居的需要，另一方面，仍没有达到经济、社会和文化权利国际公约所要求的适度住房标准，农民工的职业福利住房还存在如下不足：人均居住面积远低于城镇居民的平均水平，宿舍内的基本生活设施不健全、宿舍劳动体制带给了农民工的精神紧张感和压迫感、多人同住一室也使个人无私密空间。换言之，农民工的住房质量和住房水平处于较低的层次。

三、农民工住房保障亟需社会福利介入

国家统计局2012年公布的数据显示，有49.5%的农民工由雇主或单位提供免费住宿；9.2%的农民工雇主或单位不提供住宿，但有住房补贴；41.3%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。[21]可以预见的是，随着《社会保险法》、《劳动合同法》等法律法规的强力实施，雇主将向员工提供更加健全和完善的职业福利和社会服务；加之中国人口红利的逐渐消解，农民工的数量也将呈递减趋势，“用工荒”现象逐渐成为社会常态，此也将倒逼企业提升员工的薪酬水平和福利待遇；另外，随着农民工，特别是新生代农民工权利意识的觉醒，通过法律途径争取或捍卫自己劳动权、住房权的事件也将增多。以上三点均昭示着在未来的一段时期，未曾提供住房的雇主在招揽农民工时，将会解决农民工的住房问题；已提供住房的雇主也会逐步改善农民工的住房水平和质量，对农民工的管理和服务方面也会更加人性化、科学化。据此所推，农民工适足的住房水平也有得以实现的可能。

当然，农民工在向企业创造财富的同时，我们也希冀企业向农民工提供较高的住房福利水平，如兴建高质量的公共租赁住房或向农民工缴纳住房公积金，从而满足农民工住房需要。实则而言，通过职业福利的方式来解决农民工的住房问题，需要综合考虑如下几个方面问题。首先，企业是否严格遵守《劳动合同法》等法律法规，如果不遵守的情形下，地方政府的价值导向是偏重农民工还是带来税收的企业。其次，企业向农民工提供较高的福利是否会给企业带来较大的资金压力，企业运营成本的提供会使企业发展不力，此将最终影响到农民工的劳动就业。再次，尽管越来越多企业向农民工提供住房，一旦农民工失去工作或更换工作，该份工作所附带的居住权利便随之消失，此种情势下，农民工的住房问题该如何解决。另外，当前多数企业实行的是“宿舍劳动体制”，该体制已经暴露出了对员工工作、心理的双重冲击，如何改革员工的住宿体制也应当是加以思考的问题。我们认为，雇主向农民工提供适足水平的住房具有正当性和合理性，但是该种方式也面临着上述四个方面的制约，因此，农民工的住房数量和质量均遭受着可持续性的挑战。换言之，仅靠企业向农民工提供住房存在一定的脆弱性和保障限度。故而，政府通过兴建保障房以满足农民工住有所居的需要是必不可少的举措，因为职业福利无法代替社会福利。

通常而言，社会福利是“由政府主导，以满足社会成员的福利需求和不断改善国民的生活质量为目标，通过社会化的机制提供相应的社会服务与津贴，具体包括老年人福利、妇女福利、儿童福利、残疾人福利等，教育福利与住房福利亦可以纳入其中。”[22]至于职业福利与社会福利的内在关联，在“职业福利”的首创者蒂特马斯看来，直接的实物性社会服务(如教育和医疗)和直接的现金性福利支付(如养老金和家庭补贴)是社会福利的核心，而财政福利和职业福利则是社会政策核心的间接或者补充部分。他将职业福利看作是一项潜在的但是具有高度意义的福利供给。[23]研究表明，实行制度型福利体制的西方国家，职业福利具有激励员工工作积极性、满足员工更高层次福利需求的功能；在剩余型福利体制的国家，职业福利的功能则不仅在于激励，同时兼具补充甚至替代社会保障制度的功效。当前中国提出构建适度普惠型福利体制，政府必须承担社会福利主体的责任，职业福利应扮演补充福利体系的角色，职业福利与社会福利成为一种互补关系，协同提供社会成员的福利水平。

以社会福利的形式保障农民工的住房，就应当终止当前城镇的廉租房、公共租赁房、经济适用房与户籍制度挂钩的政策规定，也就是以公民身份取代二元社会身份，使保障房覆盖农民工群体。如山东省2013年9月出台了 《关于进一步做好新形势下农民工工作的意见》，该《意见》规定：“将符合条件的农民工纳入公共租赁住房供应范围。……对为农民工提供租赁住房的业主或机构，按规定给予一定的税收减免。……农民工购买城市经济适用房、限价房，按规定给予契税优惠。”当然，文本上的规定需要落实到实践层面，这也就要求政府对农民工的保障房在建设资金、土地划拨等方面进行切实的投入，从而把更多符合条件的、有住房需求的农民工纳入到政府的适度普惠型住房福利体系之中。

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