内蒙古自治区城镇化道路探析

◇ 文/佟景洋

一、内蒙古自治区城镇化现状

内蒙古自治区是中国西部一个经济发展基础较好、发展潜力巨大的地区，地跨中国东北、华北、西北，疆域辽阔，各地区城镇化差异较大，发展城镇化的任务相当艰巨。截至目前，内蒙古自治区共有23个城市，其中包括地级市9个、准地级市3个和县级市11个，包括有463个建制镇。与上世纪九十年代（地级市4个，县级市11个）相比，增加的地级市多为撤盟设市所建。地级市辖区的地域范围，基本延续了原盟所辖县级市的划分，基本变化不大。从这20几年的变化来看，内蒙古范围内城镇数目和城镇人口均有不同程度的增长。在长期经济高速增长的带动下，经历了城镇化的快速发展阶段，城镇化率平均每年增长0.95 %，上世纪九十年代，内蒙古全区城镇化率仅为36.1%，到了本世纪十年的时候，内蒙古城镇化率已达到了53.4%。比全国同期水平平均高出6.8个百分点，城镇化率以年均1.24个百分点提速，相当于每年造就一座30万人口的中等城市。总体来看，虽然内蒙古已有23个县级以上城市，城市的等级规模结构也发生了不同程度的变化，但与其他兄弟省市相比，内蒙古不仅缺乏超大型城市，而且中小型城市数目也偏少，发展城市建设已成当务之急。内蒙古基本区情的特点可概括为以下几个方面：

1.多民族聚居，和谐稳定。内蒙古是一个多民族聚居的地区，共有55个民族。在全区近2490万人口中，除了实行民族区域自治的蒙古族外，汉族人口占多数，还有达斡尔、鄂温克、鄂伦春三个建有自治旗的民族和其他少数民族。内蒙古自治区曾是受到周恩来总理表扬的“模范民族自治区”，各民族之间和睦相处，宗教认同，无论是过去，还是将来，民族团结一直是内蒙古稳定的基础，经济社会发展的前提，也是城镇化能否健康顺利发展的基础和重要的政治保障因素之一。

2.地形较复杂，高原为主。多数地区在海拔1000米以上，通称内蒙古高原。是东北平原、冀北山地、黄土高原和河西走廊跨入亚洲中部蒙古高原的过渡地区；主要山脉有大兴安岭、阴山、贺兰山，约占全区面积的20%。东部草原辽阔，西部沙漠广布。在山地向高平原、平原的交接地带，分布着黄土丘陵和石质丘陵，其间杂有低山、谷地和盆地分布，水土流失较为严重，环境承载力严重下降，生态比较脆弱，多数地区干旱缺水，森林覆盖率偏低，加剧了土地沙化和荒漠化。可见，加强生态环境保护，改善生态环境，是内蒙古实现经济社会可持续发展的重要条件和基础，也是其城镇化过程中必须加以重视的重要问题。

3.市场开发晚，资源富集。内蒙古幅员辽阔，是我国少有的资源富集区。资源丰富是内蒙古的自然优势、赖以生存和发展的物质基础、经济和社会可持续发展的重要保障。但交通、通讯基础设施落后，对外开放晚，市场化程度低，计划经济和小农经济现象大量存在，教育和科技普及程度不高，资本和人才资源匮乏，经济社会总体上处于比较缓慢的发展状态。虽然在经济发展中一味强调“地理环境决定论”是错误的，但是认清资源的优势作用，对其加以合理充分利用就能实施跨跃式发展，这也是不争的事实。资源富集所形成的资源力是加快工业化发展速度，推进城镇化发展的重要保障。

4.城乡差异大，城市断层。一方面，农牧业基础薄弱，靠天吃饭，自然灾害频繁，贫困现象时有发生；另一方面，相对发达的城市和城镇经济点状镶嵌，城乡经济缺乏有机发展联接。二元经济所造成的工农差别和城乡壁垒切断了工矿城镇与传统农村之间的天然联系，既不利于民族本身商品化程度的提高，也不利于机器大工业的力量在内蒙古乡村地区的扩散。此外，大城市的扩散和辐射缺乏中间环节的支持，难以产生强有力的拉动作用，城乡之间没有形成产业上的合理分工，承担此项职能的商业、信息、运输、金融等行业也没能取得相应的发展，生产分布不够合理，乘数效应并不明显，无法较好地获取发展红利。长此以往，将会形成制约地区经济社会发展的结构性障碍。

二、内蒙古自治区城镇化面临的主要问题

总体而言，内蒙古城镇化发展进程中存在很多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面:

1.东西发展不平衡，产业结构不合理。

由于处在资源优势和区位优势上，内蒙古近些年经济得到飞速发展，城镇化水平也大幅提高，但是东、西部地区城镇化发展很不平衡。西部地区矿产资源丰富，其经济增长速度很快，城镇化水平较高。以呼和浩特、包头、鄂尔多斯为核心的西部经济区影响已经能够辐射周边几个盟市，人均生产总值达到全区平均水平近两倍，经济总量、地方财政、固定资产投资、规模以上工业增加值等均占全区七成左右。而东部，畜牧业和农副产品资源丰富，中小城市居多，地域分布较为分散，由于缺乏城市聚集效应，投资和人口的吸引力不足，创造的就业机会也有限，城镇化水平和质量与西部相比有一定差距。在工业总产值中，内蒙古地区与资源开采和粗加工相关的企业仍占据一定强势地位，其产业结构基本属于自然资源密集和劳动力密集型，处于资源导向阶段。而呼、包等区内经济较发达地区则已建立起以主导产业为核心，自然资源开发与加工制造相协调，以加工制造业为主的产业结构，区域经济表现得较为成熟，进入到了结构导向型阶段。全区总的态势是，西部产业门类齐全，资源分配较为合理，开发利用程度较好；东部产业发展较慢，资源分布较为不均，开发利用程度较低。

2.城镇规划不合理，基础设施水平低。

内蒙古的城镇化建设由于缺少科学合理的总体规划以及经营城市的理念, 造成了很多不必要的重复建设，城镇之间职能分工不明确，结构趋同，发展和建设缺乏各自的特色，不顾实际条件盲目攀比，重复建设，造成严重浪费。拆迁改造工程也造成了大量资金和人力的浪费，新建城区不断涌现,旧城改造任务繁重,今天修路,明天挖沟,形成了恶性循环。基础设施建设是城镇化建设的核心内容之一，是保证城镇各种功能能否正常发挥的基础。随着近些年内蒙古城镇化建设的推进，区内各地区都在进行城镇的广场、道路、市容整治建设，导致城市公用设施建设有了很大发展。即使这样，仍与全国平均水平相比有一定差距，市政设施和公用设施建设水平有待进一步加强。城镇基础设施能否跟得上发展，是决定全区城镇化进程的关键。

3.城镇人口规模小，布局分散密度低。

根据2012年内蒙古全区人口变动的抽样调查结果，该区常住人口为2489.85万人，其中城镇人口为1437.64万人，占内蒙古常住人口的57.74%，在内蒙古118.3万平方公里的面积上，其城镇人口密度仍远低于全国平均水平。自2000年以来，内蒙古的城镇化发展进入快车道，城镇化率由2000年的42.2%提高到2012年的57.7%，12年来年均提升1.3个百分点。 截止到2012年，呼和浩特市有常住人口294.88万 ，在各省会城市中仅多于西宁、海口、银川和拉萨。全国平均每10万平方公里有6.9座城市、217个镇，而内蒙古平均每10万平方公里只有1.7座城市、32个镇，城镇密度过小。内蒙古这种布局分散的城镇分布特点是由其地域辽阔、人口较少、交通不便等因素决定的，造成城镇的规模效益很低，难以有效的吸收资金、技术、信息和人才，对经济的拉动力和剩余劳动力的吸收也不强，集聚作用不够明显。

4.城镇化水平虚高，总体竞争力不强。

2012年底，内蒙古城镇化率为57.7%，在五个少数民族自治区中名列第一，而全国同期城镇化水平为52.6%，高出其5个百分点。 内蒙古的城镇化率看似取得了相当好的发展，但是扣除各种因素后这一百分比将大幅下降，总体竞争力与中东部省份相比仍存在较大差距。由于城镇化水平受“撤盟改市”、“撤县改市”、“撤乡改镇”等行政区划调整制约，使得大量人口直接成为城镇人口，远远高于通过“农转非”这种方式带来的真正意义上的城镇人口增长，致使市镇人口增加大于真正意义上的城镇人口增加，在一定意义上存在“虚高”现象。所以，在城镇化进程中，城市的经济发展、人口素质的提高以及基础设施建设的加强一定要实现同步，只有如此，内蒙古城镇化水平才能真正上一个台阶。所以，内蒙古在城市现代化建设方面面临的挑战还很艰巨。

5.城乡收入差距大，剩余劳力转移难。

内蒙古农牧区面积广大、农牧业占GDP比重较高、农牧民剩余劳动力较多，城镇化水平差异明显，城镇体系不够健全，城乡收入差距较大，城市对农牧区的辐射带动能力偏弱。2012年，内蒙古城镇居民人均可支配收入达23150元，农牧民人均纯收入仅为7611元 ，城乡居民人均收入比为3.04∶l。内蒙古共有101 个旗县（市、区），其中近80个属于牧区、半牧区、山区和老区，具有典型的二元经济特征。至2012年，内蒙古常住人口为2489.85万人，其中城镇人口为1437.64万人，超过了农牧业人口数量，但城乡差距依然明显，而且有部分已生活在城市的原农牧业人口依然没有取得城市人口的身份。在农牧区剩余的劳动力中有相当一部分为少数民族，他们不仅城市生活技能欠缺，而且语言表达存在一定障碍，无法流利使用汉语进行交流，对于这些少数民族剩余劳动力的转移要加以区别对待。

三、内蒙古自治区城镇化问题的路径选择

推进内蒙古自治区城镇化要遵循客观规律，要符合区情，要与地区经济发展水平和市场发育程度相适应，使大中小城市和小城镇协调发展，逐步形成合理的城镇体系。针对当前内蒙古自治区城镇化存在的问题，笔者提出以下对策建议。

1.优化产业结构布局，促进地区协调发展。

内蒙古自治区应该抓住西部大开发下一个十年的战略机遇期，根据中央大政方针，积极进行产业结构调整，大力发展第三产业、特色产业和比较优势产业，延长产业链，扩大产业群，优化产业结构布局，推进区域经济和城镇化协调发展，既从“量”上加快城镇化发展进程，又从“质”上提高城镇化发展水平。同时，要大力发展高效能、低污染、低消耗这样具有竞争优势的产业，形成体现资源比较优势的产业结构，从加快农业产业化、推进农牧产品深加工工业发展、提高第三产业比重等途径，加快生产方式的转变，由粗放型经济向集约型经济过渡发展。解决当前内蒙古地区发展不平衡，最重要就是优先发展内蒙古区域性中心城市，呼、包、鄂三座城市区域中心城市功能比较明显，已成为周围地区发展的核心，并且已连同陕西榆林部分地区一起上升为国家战略，成为最新的10个国家重点发展区域之一。国家对该区域的功能定位是：全国重要的能源、煤化工基地、农畜产品加工基地和稀土新材料产业基地，北方地区重要的冶金和装备制造业基地。构建以呼和浩特为中心，以包头、鄂尔多斯和榆林为支撑，以主要交通干线和内蒙古沿黄产业带为轴线的空间开发格局。增强呼和浩特的首府城市功能，建成民族特色鲜明的区域性中心城市。包头、鄂尔多斯、榆林应依托资源优势，促进特色优势产业升级，增强辐射带动能力。统筹煤炭开采、煤电、煤化工等产业的布局，促进产业互补和产业延伸，实现区域内产业错位发展。加快城市人口的集聚，促进呼包鄂榆区域一体化发展。

2.加强基础设施建设，优化城镇规划布局。

基础设施建设是一个地区经济发展水平和社会进步的重要体现，如果一个地区有较好的基础设施建设水平，必定会在招商引资上占据优势，从而为当地城镇化建设推波助澜。因此，一定要结合当地实际，科学规划，合理布局，通盘考量，根据各地不同的经济发展水平和自然资源情况选择适宜的城镇化发展模式，各自发挥优势，按照现代城镇发展的客观要求，制定出最经济的、并且能充分发挥每个城镇优势资源、独到资源的长远规划，为本地区城镇化建设谋好蓝图；其次，一方面要积极争取国家的资金项目和银行贷款为本地基础设施建设服务，另一方面也要大胆吸收利用社会各方面的资金和引进外资，吸收这些资本进入当地公共基础设施建设中，发挥市场作用，走多元化投融资之路；再次，城镇规划要充分展示各地的历史文化和自然禀赋，保留城镇原有优势的同时，进一步提高城镇层次和品位，而且不仅要有当前规划，还要为今后十几年乃至几十年的规划建设打好基础做好铺垫，一旦形成就要以法律的形式确定下来，在实施过程中一切修复和更改都要通过法律形式进行，以确保政策的连续性和稳定性；最后，城镇规划要有超前意识，要以科技为导向，大力应用现代化科技装备，提高建设科技含量，节省人力成本和资金成本，逐步完善综合运输、通讯信息、水利电力和市政公用设施网络等基础设施改造，提高现代化水平，提高城市综合服务能力，更好的服务当地人民群众。

3.扩大城市人口规模，加大密度合理布局。

内蒙古自治区地广人稀，其城市人口密度在全国所有省市区中是最低的，这就说明其城市人口远没有达到高度聚集的程度，人口在城市的分布密度不高，说明现有城市范围内没有利用好剩余的聚集空间。所以，应该强化大中城市的聚集功能，大中城市和小城镇比较而言，其聚集程度要高、辐射能力要强、投资的边际效益也更大，具有明显的优势。因此要在城市的管理和城市的经营等内涵功能上做足文章，使大中城市成为带动地方社会经济发展的辐射中心，以吸纳更多的人口，鼓励并号召更多的农牧民进城成为市民。在内蒙古城市人口规模普遍较小的情况下，按照经济效益优先原则，选择重点发展大中城市人口规模是符合地区实际的战略选择，当前内蒙古具有较强辐射能力的是呼包鄂等几个综合性特大城市，就是要以这几个特大城市为依托，将临近城市的农村占地改造为城市的一部分，在城乡一体规划中转变为城市，就地将农业人口吸纳为城市人口，以此来推进城市化进程。同时也要积极招商引资，把科技含量高的劳动密集型企业引进来，一方面可引进一批科学技术人才发展当地经济壮大城市人口，另一方面也可解决当地剩余劳动力的就业渠道。

4.加强制度创新建设，提高区域竞争能力。

众所周知，制度障碍是城镇化进程中难以逾越的最大障碍，在任何国家和地区都不例外，内蒙古自治区城镇化进程中也面临这一问题。因此，能否解决好制度创新问题是衡量内蒙古城镇化顺利实施和过渡的关键所在。具体来说，对城镇化产生实质影响的一些制度因素主要包括户籍制度、社保制度、土地制度等。就户籍制度而言，内蒙古要扩大城市规模，必须要取消与户籍相联系的导致城乡隔离的各种政策和规定，降低城市准入门槛、放开城市户口限制、制定有利于城镇化快速发展的户籍政策，给予进城农牧民相关优惠政策，解除他们的后顾之忧，农牧区人口进城后可进入第三产业发展，为城镇这一行业的人力缺口填补空白；就社保制度而言，内蒙古要不断推动社会保障制度的创新，不断调整最低工资保障标准，逐步建立和完善多层次、多功能、全方位的社会保障体系，最终使社会保障社会化。同时要切实保障农牧民进城后的利益，包括在养老、医疗、子女受教育等问题上享有公平待遇，进城后的农牧民在城镇的生活一旦有了保障，也有利于其他农牧区剩余劳动力的转移，促进城市人口的增长；就土地制度而言，主要针对的是农民，农民在产业和城镇之间的流动，主要是与土地的使用制度相关，主要包括失地农民能否彻底失去与土地的关系以及如何与非农产业结合的问题。如果采取相应措施把农民的后顾之忧解除，那么农民在产业和地域间流动就会获得更大的自由。由此要创新土地使用制度，在法律上明确土地的所有者归农民，同时建立科学合理的土地流转制度，即实行土地股份制所有的基础上推行土地租赁经营。总之，只有通过不断完善创新各项制度建设，才能为城镇化快速发展扫清障碍，进而提高区域竞争能力。

5.有效转移富余劳力，提高居民消费水平。

减少城乡差距，加快城镇化建设，科学城乡统筹，有效转移农牧区剩余劳动力，提高他们的生活水平。内蒙古大量的农牧区剩余劳动力仍滞留在传统的农牧业部门，要提高这一部分人的生活水平，解决他们的就业问题，一方面可增强小城镇的带动能力，加大乡镇企业的结构调整力度，提高农村工业化水平，扩大就业；另一方面要加快推进农牧业产业化经营，延长产业链，创造就业机会，培育农牧民剩余劳动力充分就业的内部载体，这两项措施既可让一部分农牧区剩余劳动力在家门口就业，又能有效缓解城市流动人口激增带来的社会问题；另一部分流入城市的农牧民剩余劳动力，要千方百计为他们在城市安定生活创造条件，为他们排忧解难，帮助他们生活、就业、调适心理，解决教育、医疗、养老等问题，与城市居民一视同仁，加大民族团结、民族平等等民族政策的宣传力度，通过立法保障他们的平等权益，使他们完成由农牧民到市民身份的转变。

结语：

内蒙古地处祖国北疆，战略位置十分重要。是中国共产党领导下民族区域自治制度的发祥地，是周恩来总理赞誉的“模范自治区”。内蒙古的发展稳定和现代化过程中，城镇化建设是起到举足轻重作用的关键因素。只有通过高质量的城镇化发展，才能够更有效的促进内蒙古的经济发展上层次、上水平，进一步缩小与发达地区的差距。此外，发展一条符合边疆民族地区自身区情的城镇化道路，也对其他边疆少数民族地区的城镇化建设有积极的借鉴作用，对于促进边疆少数民族地区经济的可持续发展，促进农村剩余劳动力的转移、保护脆弱的资源环境、突破城乡“二元结构”以及缩小东西差距都具有重要的实践意义。内蒙古城镇化建设是一项系统工程，需要树立百倍信心，付出千般努力，才能把内蒙古建设得更加繁荣富裕、和谐美好。

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