注水牛肉行政处罚的法律问题

柳长君

（湖北省动物卫生监督所，湖北 武汉 430064）

注水牛肉1本文所称“牛肉”，特指食用农产品范畴的肉类产品（牛肉）；本文所称“法律”分析，主要针对法律及行政法规，除非特指，一般不涉及地方性法规、自治条例单行条例、规章及以下的规范性文件；本文所称“管理处罚”，特指行政管理与处罚，不涉及司法领域。的监管必须以2013年3月14日作为分界点进行分析。这一天第十二届全国人民代表大会第一次会议听取了国务委员兼国务院秘书长马凯关于国务院机构改革和职能转变方案的说明，审议了国务院机构改革和职能转变方案，决定批准这个方案，而该方案对食品安全监督管理进行了重新安排布局，涉及到管理部门的大调整以及相应法律法规的变化。

1 国务院机构改革和职能转变之前的管理情况

1.1 监管部门及法律依据

在2013年3月14日国务院机构改革之前，中央涉及食品安全监管的行政部门主要有五家：农业部、商务部、质量监督检验检疫总局、工商行政管理总局及食品药品监督管理局。每个部门管理的环节及适用的法律也不相同。具体到肉类产品的监管工作，农业部门主要负责生产养殖环节，适用《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国动物防疫法》；商务部门负责屠宰环节，适用《生猪屠宰管理条例》；质量监督检验检疫部门适用《中华人民共和国产品质量法》（该法所称“产品”指经过加工、制作，用于销售的产品，故不包括食用农产品），其不参与肉类产品的监管环节；工商行政管理部门和食品药品监督管理部门负责流通、餐饮服务环节，工商行政管理部门适用《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国食品安全法》，食品药品监督管理部门适用《中华人民共和国食品安全法》。

1.2 注水牛肉监管存在的问题

目前牛肉注水问题主要存在于屠宰环节。对于生猪屠宰，国务院1997年发布了《生猪屠宰管理条例》，并于2008年对其进行了修订。管理条例规定了由商务主管部门负责生猪屠宰的行业管理工作，并专门用长达四条的条款（T2—30）对生猪屠宰的注水问题进行了详细规定，设置了严厉的处罚2例如：《生猪屠宰管理条例》第二十七条 生猪定点屠宰厂（场）、其他单位或者个人对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质的，由商务主管部门没收注水或者注入其他物质的生猪、生猪产品、注水工具和设备以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款，对生猪定点屠宰厂（场）或者其他单位的主要负责人处1万元以上2万元以下的罚款；货值金额难以确定的，对生猪定点屠宰厂（场）或者其他单位并处5万元以上10万元以下的罚款，对个人并处1万元以上2万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。生猪定点屠宰厂（场）对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质的，除依照前款的规定处罚外，还应当由商务主管部门责令停业整顿；造成严重后果，或者两次以上对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。。该条例第三十二条授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况，参照该条例制定确定实行定点屠宰的其他动物的屠宰管理办法（牛羊等）。时隔五年多，日前出台了地方政府规章级牛羊屠宰管理办法的仅宁夏回族自治区、昆明市、徐州市和南昌市。而在大部分未制定屠宰管理办法的省市，牛的屠宰管理仍处于无法可依的局面，故管理部门不明，直接处罚依据缺失。由于管理真空的存在，对牛屠宰中的注水行为没有部门可以予以处罚，注水牛肉也无法像注水猪肉那样由特定的管理部门（商务部门）直接拦下，相关责任人也无法被严厉处罚，从而导致注水牛肉不可避免的通过各种渠道流向市场。

按照《生猪屠宰管理条例》的立法精神，生猪及生猪产品一旦被注水即要被没收，不可能流向市场，故不存在再对其进行检疫出证的问题。在注水牛肉问题上，参照生猪屠宰的管理精神，同样不存在检疫出证，有的地方直接出台规定禁止对注水牛肉出证，故这些无法被处罚的注水牛肉又成为未经检疫、无检疫证明的无证牛肉进入到流通环节。进入流通环节以后，注水牛肉的管理愈发混乱。有权责管理的部门有多家，工商行政管理部门、食品药品监督管理部门和农业部门，每个部门的处理思路和适用的法律各不相同：对注水牛肉是按照《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十条“在商品中掺杂、掺假”或是“销售的商品应当检疫而未检疫”由工商行政管理部门进行处罚？还是按照《中华人民共和国动物防疫法》第七十八条“动物产品未附有检疫证明、检疫标志”由农业部门进行处罚？或根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十条“其他法律对处罚机关和处罚方式有规定的，依照规定执行”从而使工商行政管理部门退出，将注水牛肉问题重新交由农业部门依照《中华人民共和国动物防疫法》处罚？还是按照《中华人民共和国食品安全法》第八十五条“经营混有异物、掺假掺杂的食品”或是“经营未经检疫的肉类”由食品药品监督管理部门、工商行政管理部门进行处罚？管理思路不统一、管理职责与机构重叠，在实践中往往造成部门之间互相推诿无法形成齐抓共管，甚至放任松懈至谁都不管的局面。

如果说对注水牛肉在屠宰环节进行监管还相对容易简单，那么进入流通环节以后就困难重重，市场分散、数量众多、情况复杂，实践中基层农业执法部门甚至不得已轮班通宵在批发市场对无证牛肉进行堵截，耗时耗力且收效甚微，一旦间断堵截则很快死灰复燃。

2 国务院机构改革和职能转变之后的管理情况

2013年3月14日《国务院机构改革和职能转变方案》是我国食品安全管理继《中华人民共和国食品安全法》之后的又一里程碑，其反映了国家对食品安全的高度重视以及大力改革工作机构、解决职能部门众多问题、实行全程监管的决心。在此之后，对于注水牛肉的监管，基本的管理体制框架已出，管理部门及法律适用都更为明晰。

《国务院机构改革和职能转变方案》被批准之后，根据该方案组建了国家食品药品监督管理总局，规定由其对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理，从而大大减少了监管环节和部门。质量监督检验检疫总局不再承担生产环节食品安全监督管理职责，工商行政管理总局也不再承担流通环节食品安全监督管理职责，全部划归食品药品监督管理总局。而在之后公布的《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》中则明确划分了农业部和食品药品监督管理总局的职责范围：农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。并规定由农业部取代商务部负责畜禽屠宰环节的质量安全监督管理。

具体到注水牛肉的管理，以下将根据监管环节来对管理部门和法律适用进行逐一分析。

2.1 生产养殖环节的监管

该环节由农业部门负责，适用法律主要是《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国动物防疫法》。根据以上法律，从事畜禽养殖，不得有规定的危害人和畜禽健康的行为；禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品。

2.2 屠宰环节的监管

该环节由农业部门负责，商务部门不再承担屠宰监督管理职责3《国务院机构改革和职能转变方案》……（三）农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。。如果该省、自治区、直辖市人民政府根据《生猪屠宰管理条例》制定了牛的（定点）屠宰管理办法，则一旦在屠宰前或屠宰中发现注水情形，由农业部门直接依据该管理办法对屠宰厂（场）及相关责任人进行处罚；如果未制定屠宰管理办法，则存在法律空白，农业部门只能对注水行为进行日常监管，无法直接进行行政处罚，即没有法律依据没收注水或者注入其他物质的牛、牛产品，注水工具和设备以及违法所得，予以罚款等，从而无法避免注水牛肉通过各种渠道进入到流通环节。

2.3 流通环节的监管

该环节由食品药品监督管理部门负责4《国务院机构改革和职能转变方案》……（三）组建国家食品药品监督管理总局。为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。，注水牛肉一旦进入到批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理5《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》……五（二）与农业部的有关职责分工。农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。两部门建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力。。《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》批准了国务院机构改革和职能转变方案，并规定实施机构改革和职能转变方案需要修改法律的，由国务院及时依法提请全国人民代表大会常务委员会审议。该决定属于《中华人民共和国立法法》中的“法律”，其效力仅低于宪法。《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国动物防疫法》虽同属于“法律”，但根据新法优于旧法的原则，这三部法律中凡是具体规定与国务院机构改革和职能转变方案不一致的，以该方案规定为准。故流通和消费环节的食品安全由食品药品监督管理部门实施统一监管，原来对注水牛肉有权监管的工商行政管理部门和农业部门不再承担其在流通环节的监督管理职责。至于行政处罚，可适用《中华人民共和国食品安全法》第八十五条之规定予以处罚6《中华人民共和国食品安全法》第八十五条 违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品；（二）生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；（三）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；（四）经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品；（五）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类的制品；（六）经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；（七）经营超过保质期的食品；（八）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；（九）利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产，未经过安全性评估；（十）食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的。。

2.4 消费环节的监管

该环节仍然由食品药品监督管理部门负责。对于肉食品生产加工单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位使用注水或者注入其他物质的生猪产品的，《生猪屠宰管理条例》第二十九条7《生猪屠宰管理条例》第二十九条 从事生猪产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位，销售、使用非生猪定点屠宰厂（场）屠宰的生猪产品、未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品以及注水或者注入其他物质的生猪产品的，由工商、卫生、质检部门依据各自职责，没收尚未销售、使用的相关生猪产品以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；货值金额难以确定的，对单位处5万元以上10万元以下的罚款，对个人处1万元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由原发证（照）机关吊销有关证照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。规定了由工商、卫生、质检部门依据各自职责进行行政处罚。该管理条例属于行政法规，效力低于法律，故注水牛肉在消费环节的监管仍然适用国务院机构改革和职能转变方案的规定，由食品药品监督管理部门实施监管。至于行政处罚的法律依据，仍然要等待省、自治区、直辖市人民政府制定牛屠宰管理办法，在其中对使用注水牛肉作出明确规定。

图1 注水牛肉的管理部门及管理处罚法律依据图

3 结论

从以上分析可以看出，国务院机构改革和职能转变之后，注水牛肉的监管体制和处罚的法律依据已较清晰，目前的当务之急是各省、自治区、直辖市人民政府，尤其是注水牛肉现象猖獗、长期监管难的地区对牛实行定点屠宰（可参考欧洲机械屠宰），尽快制定出台牛屠宰管理办法（参照《生猪屠宰管理条例》），从而使相关监管部门的管理处罚有法可依。

在此基础上，监管部门要加强对经营者进行法律法规宣传，提高其依法经营、诚信经营的意识；对广大消费者宣传注水牛肉的鉴别方法及食用注水牛肉的危害，营造良好、安全的消费氛围。同时，提高监管部门管理水平，增强执法部门手段和力量（尤其是相对弱势的农业执法部门）；建立注水牛肉监管的长效机制，在该问题上坚持从严惩处，绝不姑息放任，构成犯罪的及时移交司法机关依法追究刑事责任，确保牛肉食品安全。