地质灾害防治投入机制初探

■ 卓弘春/余振国/吴莲花/邵 海/魏云杰

（1.中国地质环境监测院，北京 100081；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149；3.中国地质灾害防治工程行业协会，北京 100081）

地质灾害防治投入机制初探

■ 卓弘春1/余振国2/吴莲花3/邵 海1/魏云杰1

（1.中国地质环境监测院，北京 100081；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149；3.中国地质灾害防治工程行业协会，北京 100081）

我国地质灾害防治任务十分繁重，但由于防治责任不够明确、财政投入相对不足、社会力量参与程度较低等原因，地质灾害防治资金难以满足实际需求。应完善地质灾害防治投入机制，加大资金投入，建议：(1)进一步明确地方各级人民政府的防治责任，强化资源开发、工程建设和运行主体责任，主动消除工程活动对地质环境的影响；(2)按照事权划分的原则，合理确定中央地方财政投入比例，加大各级财政投入力度，对重点地区给予重点支持；(3)争取其他资金投入，鼓励全社会积极参与防治工作，建立地质灾害防治多元投入机制。

地质灾害；防治；投入；机制；财政；社会

1 问题的提出

受地质地貌、水文气象等自然因素影响和经济社会发展、人口资源分布等条件制约，我国地质灾害十分严重，全国共有地质灾害隐患点29万处，局部地区地质灾害尤其易发、多发，受威胁人口和财产数量众多，防治任务十分艰巨。随着城镇化进程的深入及汶川地震等的影响，受灾人数和经济损失出现趋势性增长[1]，今后一个时期地质灾害防治形势依然严峻。2003年以来，国务院颁行了《地质灾害防治条例》（下称《条例》，发布实施了《关于加强地质灾害防治工作的决定》，国务院办公厅印发了分工方案，初步建立了我国地质灾害防治法规制度的框架体系。国土资源部和各地相应发布实施了配套的规章制度，使我国地质灾害防治法规规章制度体系逐步完善，行政管理水平显著提高。与此同时，中央和地方财政、有关方面投入地质灾害防治资金逐年增加，自2009年中央财政设立特大型地质灾害防治专项资金后，全国各级财政年度投入从数亿元增长到约200亿元，建设工程配套的防治措施都得到了落实，防治效果十分明显。

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局，提出“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”，对我国地质灾害防治工作提出了新的更高要求。根据《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》和《全国地质灾害防治“十二五”规划》的任务部署，估算规划期间重大地质灾害工程治理、专业监测和搬迁避让等所需资金总量就达每年数百亿元。此外，调查评价、群测群防、宣传培训、应急处置等能力建设也需相当数量的资金，当前我国地质灾害防治的投入力度难以满足实际需求。如何保证地质灾害防治所需资金，加快实施防治工程，避免重大人员伤亡，促进生态文明建设，是摆在各级政府面前的一个重要课题。

2 我国地质灾害防治投入存在的主要问题

2.1 防治责任不够明确

明确责任是确保投入、落实措施的前提。近年来，我国地质灾害防治法规制度体系正逐步完善，防治责任初步明确。《地质灾害防治条例》规定“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。”《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》提出“坚持属地管理、分级负责，明确地方政府的地质灾害防治主体责任，做到政府组织领导、部门分工协作、全社会共同参与”，明确了中央和地方各级人民政府的组织领导责任。对于建设开发主体，《条例》规定“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。”全国有约20个省（区、市）制定出台了地质灾害防治地方性法规或行政规章，31个省（区、市）制定了贯彻落实《决定》的实施意见，使本地区地质灾害防治工作逐步走上法制化、规范化道路。

由于我国地质灾害防治立法层级太低，体系不完整，相关的下位法无法得到上位法的统一协调、规范，从而造成立法体系上纵向的断层，同时横向上也得不到更好地沟通[2]。《条例》没有涉及到公民的责任和义务，群众除在实际中参与群测群防监测之外，没有治理、避让的责任和义务。对于资源开发、工程建设等主体，只提出开展地质灾害危险性评估以及地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行的要求，对项目施工、运行过程中的地质灾害防治责任没有细化。对破坏地质环境、可能引发地质灾害行为的执法权未能纳入国土资源主管部门的执法范围。此外，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，中央和地方职责交叉重叠[3]的问题在地质灾害防治方面同样存在。这些造成地质灾害防治责任不能落到实处或者缺失，导致部分领域、地区防治措施不能得到完全落实以及投入不足的问题存在。

2.2 财政投入不断增多但仍显不足

当前对于自然因素引发的地质灾害防治以地方财政投入为主，中央财政给予支持。《条例》规定“因自然因素造成的地质灾害防治经费，在划分中央和地方事权、财权的基础上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预算。”2009年，中央财政设立特大型地质灾害防治专项资金，根据年度灾害情况、防治工作绩效、总体资金预算等确定按因素分配和按项目支持额度，且投入资金逐年增多，2013年接近40多亿元，累计已逾100亿元。中央财政投入资金带动29个省（区、市）、208个市（地、州）、1100多个县（区）设立本地区防治专项资金，累计投入资金数百亿元。目前，中央、地方各级财政年投入资金超过200亿元，成为自然因素引发地质灾害防治资金的主要来源。

这些资金分散在全国除三峡库区外面积总计约100多万km2的17个重点防治区[4]已显得十分单薄，还用于面上详细调查、农村建房地质灾害危险性评估、群测群防、气象预警预报、宣传培训、搬迁避让、应急能力建设、信息化建设等多个方面。从全国情况来看，还有2个省和400多个市、近1000个县未设立地质灾害防治专项资金。由于地质灾害往往分布在老少边穷地区，市、县两级投入能力弱，对于中央财政补助的特大型和省级财政补助的大中型地质灾害治理工程资金匹配难度较大。由于中央地方事权划分不够明确，导致对调查评价、队伍建设等基础工作以及监测预警、工程治理、搬迁避让等工程、非工程措施投入责任不够清晰。中央财政专项资金以两种方式支持地方，一是按因素法切块支持各地开展面上防治工作，二是按项目支持特大型地质灾害的工程治理，对中小型地质灾害防治项目不予倾斜，这对于东部、南部以中小型地质灾害为主但防治任务又较重的省份支持显得不足。此外，地方财政投入资金来源渠道较多，如土地出让毛收入、新增建设用地土地有偿使用费、探矿权采矿权价款和使用费、矿产资源有偿使用费、煤炭价格调节基金、可持续发展费等财政收入，但是投入渠道和额度不稳定。因此，地质灾害防治的财政投入体系还不算完善，投入力度也显得不足。

2.3 社会积极性未得到充分调动

社会资金参与地质灾害防治，有其外在动力和内在需求，经济扩张引致的土地稀缺是各地探索地质灾害防治新机制的重要动力，吸引社会投资弥补财力不足是地区探索地质灾害防治新机制的第二推力[5]。2011年，国务院出台《关于加强地质灾害防治工作的决定》，提出“探索制定优惠政策，鼓励、吸引社会资金投入地质灾害防治工作”、“构建全社会共同参与的地质灾害防治工作格局。鼓励公民、法人和其他社会组织共同关心、支持地质灾害防治事业”，明确鼓励社会参与并从地质灾害防治工作中受益。应该说，在调动社会力量参与地质灾害防治方面具备了理论和政策基础。各地都对此进行了探索，形成了许多好的经验做法，如广西将地质灾害防治与旧城改造、新农村建设、土地开发利用建设用地增减挂钩相结合统筹解决地质灾害严重威胁治理资金缺乏和土地资源稀缺问题[6]。但由于涉及到土地、矿产资源管理相关法规政策的调整，这些好的经验做法都未能总结上升到制度层面，无法为社会资金参与地质灾害治理提供指导和依据。

3 加大地质灾害防治资金投入的建议

3.1 进一步明确防治责任

制定出台较高位阶的地质灾害防治法，是全面落实防治责任的最根本途径。但法律的制定出台过程复杂，往往需要经历较长的时间，难以满足当前的需要。因此，在开展立法工作的同时，宜积极通过地方性行政法规、部门规章以及规范性文件强化防治责任。一是合理划分中央、省、市、县的事权，明确在调查评价、工程治理、搬迁避让、应急防治、宣传教育、培训演练、队伍建设等方面的支出责任。二是明确各级政府有关组成部门的监督管理职责，落实对交通、建设、水利、水电等工程领域的地质灾害防治监管。三是明确隐患点周边群众的防治责任和义务，除通过群测群防监测做好灾前避让外，对开挖、堆载、浇灌等引发的地质灾害隐患应予以消除或避让。

3.2 加大各级财政资金投入

由于地质灾害防治工作的公益性、危害性、自然引发为主等特点，加大财政资金投入十分必要。一是中央财政向重点地区倾斜，与地方合力加快消除重大隐患威胁。对近年来各地根据区域地质环境条件、经济发展需求和群众意愿开展的大规模避险搬迁，宜加大支持力度。二是市、县两级财政设立专项资金，根据本地区防治需求确定投入力度，明确资金来源渠道，保障防治工作顺利开展。同时，对使用范围、申报程序、效益评估等提出要求，确保资金使用效率。对于申报使用程序，由于地质灾害具有较强的突发性、隐蔽性特点，在制度设计时应考虑应急防治需求，保障防治资金及时落实。对于资金使用范围，财政投入应向重点地区、重大防治工程、基础工作和能力建设等方面倾斜。三是整合其他财政资金。从管理要素看，地质灾害防治属于生态、环境整治的范畴，是生态文明建设的重要内容之一。可将地质灾害防治与市政工程建设、城市景观美化、矿产资源开发、小城镇建设、城乡建设用地增减挂钩、土地开发复垦、宅基地复垦、集体土地流转、小流域综合治理、下山脱贫、生态移民、新农村建设等民生工程相结合，统筹安排项目，最大限度整合多渠道资金，提升资金使用效率。相关项目与资金向地质灾害易发区、搬迁避让新址等倾斜，推动防治工程的实施，保障搬迁避让群众的生产生活。

3.3 争取其他资金投入

按照“谁治理，谁受益”的原则，广泛动员社会力量参与治理工程。在符合政策的前提下，将地质灾害治理与土地开发利用、矿产资源开采、旅游资源开发等相结合，使社会投资主体在开展治理过程中获得废弃矿山余量资源，从治理后新增土地收益中得到回报，从改善的生态景观中获取效益。甚至可以通过对地质灾害发生地的土地矿产和地质资源创建产权，并与地质灾害治理捆绑出让，获得地质灾害的长效治理[7]。对于急需实施防治工程、投入资金规模较大的，可以积极争取银行贷款支持。鼓励社会各界有志于公益事业的企业和个人捐赠资金进行地质灾害治理，鼓励受地质灾害威胁的群众自行搬迁并对其补助部分搬迁安置费用。可以通过建立政府支持的巨灾保险管理应急机制和多层风险分担机制[8]，解决部分灾后救助和防治工作资金。建立地质灾害防治多元投入机制，涉及领域广、部门多，宜根据《地质灾害防治条例》和《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》及其分工方案的要求，建立协调机制，出台可操作的政策措施，鼓励和吸引社会资金进入工程治理领域。

[1]刘传正.论地质灾害防治的科学理念[J].水文地质工程地质,2013(11):1-7.

[2]秦前红,熊威.地质灾害防治制度的立法研究[J].河南省政法管理干部学院学报,2011(4):49-54.

[3]楼继伟.建立现代财政制度[J].中国财政,2014(1):10-12.

[4]国土资源部.全国地质灾害防治“十二五”规划[Z].北京:国土资源部,2012.

[5]付英,郑娟尔,余振国.经济学视角的中国地质灾害防治新机制研究[J].管理现代化,2013(1):108-110.

[6]郑娟尔,余振国.广西地质灾害防治新机制的探索与实践[J].中国矿业,2012(2): 48-54.

[7]朱清,余振国.地质灾害治理的产业化分析[J].中国地质灾害与防治学报,2011(4): 112-116.

[8]王玉,王焕玉,范高潮,等.美、日两国巨灾损失分担机制对我国的启示——基于保险的观点[J].保险研究,2008(6):19-22.

地质灾害防治知识

自然的变异和人为的作用都可能导致地质环境或地质体发生变化，当这种变化达到一定程度、其产生的后果便给人类和社会造成危害，称为地质灾害，如崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面沉降、地面塌陷、岩爆、坑道突水、突泥、突瓦斯、煤层自然、黄土湿陷、岩土膨胀、砂土液化，土地冻融、水土流失、土地沙漠化及沼泽化、土壤盐碱化，以及地震、火山、地热害等。

就其成因而论，主要由自然变异导致的地质灾害称自然地质灾害；主要由人为作用诱发的地质灾害则称人为地质灾害。

就地质环境或地质体变化的速度而言，可分突发性地质灾害与缓变性地质灾害两大类。前者如崩塌、滑坡、泥石流等，即习惯上的狭义地质灾害；后者如水土流失、土地沙漠化等，又称环境地质灾害。

对规模大、危害严重的灾害点原则上是采用专业设备监测。一般点用目视监测和简易观测。常规简易监测方法指用排桩法，三角桩法和建筑物裂缝观测法测量地表位移和裂缝的变化。

（摘自攀枝花市国土资源局网站）

Initial Discussion on Investment System for Preventing and Controlling Geological Disasters

ZHUO Hongchun1, YU Zhenguo2, WU Lianhua3, SHAO Hai1, Wei Yunjie1
((1.China Geological Environmental Monitoring Institute, Beijing 100081; 2. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 3. China Association of Geological Hazard Prevention, Beijing 100081)

This paper argues that poor responsibilities, insufficient financial investment, low level of social force participation are the main problems that China faces in preventing and controlling geological disasters. And the fund for geological disaster is becoming increasingly difficult to meet actual needs. Therefore, it is essential that we improve the investment mechanism of geological hazards prevention and control, and invest more funds. This means that firstly, we should make clear responsibilities of local people's governments at various levels in the geological hazards prevention and control; enhance the responsibilities concerning resource development, engineering construction and the main operational bodies. And we should take the initiative to eliminate the influence of engineering activity on the geological environment. Secondly, according to the principle of division of powers, we should reasonably determine the fiscal investment proportion of the central and local government, and increase the financial investment at all levels. The key areas must be given special aid. Thirdly, we should get more money from various channels, encourage the whole society to take an active part in prevention and control work. Furthermore, the varied investment mechanism for the prevention and cure of geological hazard must be established.

geological disasters; prevention and control; investment; mechanism; finance; social

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）09-0018-04

2014-07-06；

2014-07-15

国家自然科学基金项目（41172254）

卓弘春（1980-），男，福建省寿宁县人，中国地质环境监测院助理研究员，理学硕士，主要从事地质灾害防治、资源环境经济研究。