如何落实被虚置的宪法？

王全宝

在刚刚结束的中共十八届四中全会上，有关宪法的讨论为大会重点之一。会议《决定》中强调完善违宪审查制度方面的内容，尤其令人关注。此前，有关宪法的讨论一直伴随着各种争议，更有甚者一度将“宪政”一词列入敏感字眼。

《决定》提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

在宪法公布施行30周年大会上，习近平曾强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。

然而，现实中，宪法的实施情况并不尽如人意，甚至宪法被束之高阁，在司法实践中还出现了“违宪事小、违法事大”的怪现象。

“究其原因，就是因为宪法监督中缺乏完备的违宪审查制度。”中国法学会宪法学研究会常务副会长莫纪宏在接受《中国新闻周刊》采访时说，宪法是国家治理的基础，推进依法治国关键在于落实宪法。

被虚置的宪法

十八大以来，中共中央高层在各种不同场合多次强调维护宪法的权威。

2012年12月4日，在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，新当选不久的中共中央总书记习近平就指出，全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。

此外，习近平还强调，任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。

习近平的此次讲话，被外界解读为新一届中共中央领导集体的宪法观。

文革时期，中国脱离了宪法，权力不受约束，教训惨痛。新一届中共中央领导集体成员大多有文革经历，对于当时的违宪行为有着切身的体会。这也就不难理解习近平为何一再重申宪法的权威性，强调一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究，警告全党要深刻吸取文革的沉痛教训。

去年2月，中共中央政治局以全面推进和依法治国为主题进行第四次集体学习。在会上，习近平再次强调要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。

去年11月，十八届三中全会再次提到，要维护宪法法律权威，坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

中共高层一再强调宪法的重要性，也与宪法在贯彻实施中出现的各种问题息息相关。

在中国人民大学法学院院长韩大元看来，宪法虚无主义倾向导致对宪法文本的普遍不尊重。“公務员，特别是一些高级干部的宪法理念脆弱，宪法意识淡薄，在关系国家核心价值观与利益问题上，缺乏宪法自信，导致社会价值观的混乱，宪法权威受损害，社会上不按照宪法办事的现象大量存在。”韩大元说。

莫纪宏则认为，我国宪法发展面临的挑战，主要是决策层和领导层的宪法意识问题。

宪法在现实生活中被虚置，导致其在社会生活中的调整功能失效。在权力框架内，公权力没有及时得到宪法约束，进而出现公权力滥用现象，侵犯公民的基本权利。

因此，若要使法治成为理政的基本方式，则树立宪法权威势在必行。

如何监督宪法实施

在树立、强化宪法权威性问题上，中共高层已经达成共识。不过，如何激活宪法权威性仍是尚待解决的问题。

现行《宪法》颁布近三十年来，有关宪法实施与监督制度应当如何激活的争论则从未停息过。

为解决宪法解释处于虚置状态的问题，2012年3月的十一届人大五次会议上，时任全国人大代表、中国社科院学部委员梁慧星提交了一份关于制定《宪法解释程序法》的议案。

梁慧星认为，“有必要建立包含宪法解释制度在内的多样化的宪法实施制度，通过解释宪法，保障宪法的稳定和发挥宪法的实际功效。”

梁慧星的议案是有所指向的。现行（1982）宪法赋予全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”的职责，但现行宪法实施至今，其“解释”“监督”职责一直处于“空转”状态。

早前的1954年宪法曾规定：全国人民代表大会的职权之一是“监督宪法的实施”。但事实证明，这个条文并没有阻止文革的发生。

据长期在彭真身边工作、曾参与1982宪法制定的顾昂然回忆，在宪法草案征求意见过程中就有人提出质疑，“既然人民代表大会制度好，为什么发生文革？”

1980年9月10日，宪法修改委员会成立后，陆续接到各地群众就宪法制定提出建议的大量信函，其中就包括保障宪法实施方面的内容。比如，有人建议，在宪法中要有规定保证宪法实施的条款；还有人建议，设立一个宪法监督委员会，专门负责监督宪法的实施情况，并有权宣布违宪的政策、法律、法令为无效。

当年9月17日，宪法修改委员会秘书处（以下简称“秘书处”）成立并开始工作。9月22日，秘书处部分成员就宪法结构问题的讨论中，就包括“监督宪法的实施”。

作为秘书处成员之一，中国人民大学法学院教授许崇德曾向《中国新闻周刊》回忆，《宪法讨论稿》曾专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。

在对《宪法草稿》第三次讨论稿的讨论中，对前述准备设立的宪法委员会有了进一步的修改意见，提出“关于全国人民代表大会宪法委员会，可以拟两个方案：第一方案是，宪法委员会的地位与全国人大常务委员会相当，仅对全国人民代表大会负责并报告工作，专门负责审理违宪问题；第二个方案是，宪法委员会的地位低于全国人大常委会，对全国人大及其常委会负责并报告工作，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。”

许崇德回忆说，当时多数人倾向于第一方案。不过，事情很快发生了变化。1981年8月3日的讨论稿中，宪法委员会的规定条款消失了。该稿在列举全国人大职权时，加上了“监督宪法的实施”，将宪法监督的职权交给了全国人大及其常委会。

1981年11月以后，在宪法修改草案的讨论稿中，宪法委员会的设计被取消。1982年4月26日，五届全国人大常委会第二十三次会议通过《宪法修改草案》，并交付全民讨论中，宪法监督与宪法如何有效实施的问题又一次被提出来。

据许崇德回忆，当时许多群众认为立法容易执法难，因此明确建议规定保障宪法实施的具体条文。例如，西南政法学院刘克希等建议，设立宪法法院，监督宪法的实施；卫生部也建议，应该建立一个有权威的监督机构，负责督促检查宪法的实施，防止文革期间那种实际上把宪法丢在一边的现象再次发生。

1982年11月25日，五届人大五次会议《宪法修改草案》提交审议，宪法监督制度问题仍有很多争议。而到了最后，只保留了“解释宪法、监督宪法实施”一句话，没有具体操作条款，以至于后来发生很多违反宪法的事件，却几无处理。

1983年2月27日，中共中央印发了彭真《在中央政法委员会扩大会议上的讲话要点》的通知。该通知指出，“工作中的违宪问题，政法部门有，其他一些部门也有，相当一部分党委也经常发生，诸如未经法定任免手续就正式宣布干部调动，以及对司法工作的干预等，已经造成了不好的影响。”

在理论界，关于宪法实施监督制度以及违宪审查制度的争论始终存在。其中争论的内容包括建议设立宪法法院，建议全国人大常委会在现有宪法制度框架下如何加强违宪审查，甚至有学者提出司法审查机制。

在经过三十多年争论后，如何激活宪法、发挥宪法的监督机制已是迫在眉睫，不能无休止地局限于口头争论之中。

建立违宪审查机构是当务之急

莫纪宏认为，当前宪法发展的瓶颈还是宪法实施的保障机制和机构建设问题，“没有一个专门处理违宪问题的机构，就不能发现大家都认可的违宪问题。所以建立違宪审查机构是当务之急”。

此次中共四中全会明确提出健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

依据2000年制定的《立法法》第90条规定，中国日常性行使宪法监督权的机关为全国人大常委会。

2004年5月，全国人大常委会成立了法规审查备案室，协助全国人大及其常委会行使宪法监督权，对审查要求与审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查。

2005年，全国人大常委会还制定了《司法解释备案审查工作程序》，进一步完善了审查制度的运作机制。彼时，社会对于宪法的监督充满了期待。

对于宪法监督的问题，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰曾撰文称，全国人大常委会备案审查室自成立以来，除了主动对行政法规、地方法规、司法解释进行审查之外，由公民提起的意见和建议，也就是被动审查，该室已经受理过1000多件。

但是，对于全国人大常委会备案审查室承担违宪审查的能力，还是有人提出了质疑。

“全国人大常委会的法规审查备案室实际上承担了违宪审查的问题，但其权威性和力量不足以担负违宪审查的职能。由于体制、机制、机构、程序等多方面的原因，现阶段全国人大常委会的违宪审查的职能实际上被虚置，很难发挥实效。”一位不愿具名的人士告诉《中国新闻周刊》。

推进依法治国，如何保障法律实施是关键，更为重要的是要落实宪法的监督职能。上述人士建议，在现有体制框架下，由全国人大设立宪法委员会来专门负责宪法监督实施，宪法委员会应该独立于全国人大常委会，不仅要监督违宪行为，也要监督全国人大常委会的立法行为，同时对党的文件也要予以监督。

此外，另一个不容忽略的问题是，在宪法解释程序机制方面，有关机关往往采取用司法解释的方式来代替法律解释，有时甚至代替宪法解释。

梁慧星建议，可通过《宪法解释程序法》把宪法解释工作的各个环节具体化，保证宪法解释的规范性与科学性。

“制定《宪法解释程序法》保障宪法解释的有序运作，避免给国家法律秩序与社会生活带来不必要的影响。”梁慧星说。