非政府组织在农村义务教育餐补过程中作用分析

李诗雅 邵亚男

摘要：随着我国“免费午餐”“营养早餐”等项目在各地开启，国家也开始加大对于餐补资金的投入力度，然而在餐补资金的利用过程中往往会由于执行、监管等问题出现资金利用效率不高，效果不明显的情况。非政府组织作为第三方组织在餐补活动的发起以及运营方面起到了重要的作用。本文以广西马山县甘豆村为例分析非政府组织在餐补项目过程中的现状及问题，并且提出可行性的建议。

关键词：免费午餐 非政府组织

儿童是国家的未来。今天在校接受义务教育的中小学生，就是十年后的国家建设者。充足的营养可以促进学生在体质、智力等方面充分发展，进而使他们提高劳动效率，防止贫困代际相传，从根本上消除贫困。所以说，儿童营养不仅对个人而言具有重要意义，而且对国家的社会经济发展也将产生深远影响。但由于我国目前农村的经济发展状况还处于不发达的状况，这就使得在农村接受义务教育孩子的营养问题成为了我们应该普遍关注的话题。

非政府组织在餐补项目过程中的作用

1、活动的组织者和宣传者

马山县位于少数民族自治区广西境内，由于土地多为山地丘陵，经济发展落后、交通不发达以及信息闭塞，是自治区内贫困县之一。而甘豆村小学就坐落于这个经济不发达自然条件恶劣的地区，之前在校学生由于山高地远孩子们上学都保留着自带饭盒的这样一种习惯，长期的营养缺乏直接影响了山区孩子的身体健康和智力的发展。2011年2月由邓飞等500名记者、多家主流媒体联合中国福利基金会和青少年发展基金会以及“九阳希望基金”等发起的免费午餐项目正式的落户马山县甘豆村小学，逐步改善了当地小学553名孩子的营养状况。由中国福利基金会在当地免费午餐的基础上进行，由政府出资建造食堂九阳提供厨房的基建设施。资金上政府出资每人三元，中国福利基金会提供一元、老师每人每天3元、厨房工人每人每月600元，此外还专门对老师进行培训形成了具有当地特色的午餐模式。

马山县的这一模式的形成后，在中国的网络电台、搜狐网、新浪网等多家主流媒体的宣传下，马山模式开始走进公众的视野，与此同时中国福利基金会还通过中国最具影响力的宣传主体新浪微博的方式吸引了大量的关注获得了社会的认可。而且甘豆村也利用这一微博方式将午餐项目的资金运行方面也纳入到了微博上面，保证了资金运行的透明度问题，造成了积极的社会效应。

资金筹集者和监管者

甘豆村自午餐项目开始其开支主要来源为三个方面：一为地方政府的拨款，小学生每人每天三元；二为非政府组织捐款由中国福利基金会对学前班儿童每人每天一元，老师每人每天补贴三元，厨房工人每人每天补贴6元，其他在免费午餐过程中产生的经费就由学校通过教育经费的方式来进行补贴；三为少量的志愿者组织和相关社会团体的捐助。直至温家宝总理宣布从2011年秋季学期开始正式启动农村义务教育营养改善计划，对特困生每人补贴三元之后市政府才将这三元补贴纳入到了财政预算当中去。而为了保证这三元经费能够切实落实到位的其他资金则还是由非政府组织承担。

在对于甘豆村免费午餐项目过程中的监管主要分为两个方面，一方面为资金的监管另一方面为食品的监管。其中除了政府拨款的方面由教育主管部门、财政部门负责监管外，作为该校主要出资方的中国福利基金会将每一笔资助拨款的项目经费都通过微博等方式将资金的主要来源和使用情况通过网络向社会公布，接受社会的监督，并且不定期的与校方进行核对账目。而校方也严格的规范报销机制以减少开支外，还采用账目公示的方法将学校的每一笔免费午餐项目款项的到账情况使用情况，通过新浪微博向社会公布，并且定期向中国福利基金会汇报反馈资金的使用情况。在食品监管方面除了地方政府工作人员定期检查外还采用了校长试吃制、群众推荐制来保证食品的安全性。

非政府组织在免费午餐项目中既充当了掌舵者的角色也扮演了划桨者的角色，为免费午餐项目的实行做出了巨大的努力，是的马山县甘豆村农村义务教育阶段的孩子的营养水平得到了大幅度的提升，但是在非政府组织运行的过程中也存在一些问题需要我们去认真的思考。

非政府组织在免费午餐项目运行过程中的问题

1、组织缺乏规范性

在免费午餐项目中，学校作为资金划拨材料的提供方以及整个免费午餐项目的具体实施者，在资金的配套使用、采购的标准制定、报账的环节规范上都缺乏专业性，且中国福利基金会作为免费午餐项目的主要供给方在评估和监管体系上缺乏规范性。

在甘豆村老师充当着日常工作的落实监督者、资金核算者以及安全监管等多重角色。人员严重的缺乏和专业知识的不足使得整个学校都面临着资金收支核算、食品采购验收以及监管等多方面的问题，且马山县其他学校由于仅靠政府资金的支持，在人员不足方面更显得凸出。另外在甘豆村小学的免费项目中相关配套的基金使用比例也缺乏相关的规范，原料的供应仅靠当地居民的推荐，标准缺乏规范，且只设立了一个定点的采购点也不利用节约成本的开支和原料的选择。采购保障上也仅靠当时的老师进行，这种缺乏相关制度约束以及相关专业知识人才支撑的运行方式难以保证组织运行的效率以及整个项目的效果。虽然中国福利基金会委托了相关的会计事务所对每年的项目的经费的使用情况进行了审计但是主要依赖学校的报表来进行的审计也缺乏相关的数据说服力。

与政府之间缺乏良性的互动

非政府组织作为政府组织外的一个社会组织，其在生存和发展过程中如何去筹措资金和社会资源作为自己发展的支撑是一个重要问题。目前我国的非政府组织在如何筹措资金和保证资金来源的多元化是其面临的一个主要问题，是限制我国非政府组织健康稳定发展的重要因素。而且在现在社会中政府和非政府组织都存在着“政府失灵”和“志愿失灵”两个方面的问题，这就说明现在社会中仅靠政府来提供公共服务或者仅靠非政府组织来提供公共服务都是难以达到良好的效果的。

目前甘豆村的免费午餐项目受政府拨款和中国福利基金的午餐项目的支持，其运营的压力远远已经小于其他紧靠政府拨款支持的小学。但是甘豆村仍然面临着资金短缺的局面，目前的款项已经无法承担学校553人的午餐项目的餐费开销以及相关人员和附带的边际费用，且本校学生也因为学校经费不足缺乏相应的户外活动的器材，因此学校的免费午餐项目仍然面临着未来资金缺乏，活动维持不下去的风险。甘豆村的问题往往是中国福利基金会与当地小学之间直接的对接，这种单方对点的联系工作不利于当地政府职能的发挥。非政府组织与政府之间缺乏必要的互动，在免费午餐项目中承担的角色问题没有分清楚，以至于活动和非政府组织都无法正常运行是主要的影响因素。

缺少群众基础

群众的参与支持是非政府组织运行的基础，积极的群众参与能使公益项目的组织者在公益项目的运行中充分把握目标群体的利益和心声，对组织目标的实现和组织影响力的扩展有着重要的作用。

在马山县甘豆村的午餐项目中，参与的主要群体为政府、学校和非政府组织，与当地的群众缺乏必要的沟通。当地的群众仅仅是知道有免费午餐项目这一事实，这个计划是有利于改善孩子们伙食的，但对免费午餐的运行方式，目前面临的问题是否需要自己的配合与监督以及如何参与其中没有过多的了解，这种信息的不对称会给马山县的免费午餐项目的长远发展带来不利的影响，同时也不利于非政府组织的长远发展。

监管制度的不完善

对于免费午餐项目的监管主要分为两个方面，一是资金，二是食品。在我国非政府组织的健康发展除了资金外还应该自己完善的监管系统，虽然目前甘豆村的资金使用情况建立了网上公示、志愿者回访、领导负责的监管制度，但从整体上来看还是存在不完善的情况。由于资金以及专业人员的缺乏，食品检验和资金核算等方面无法建立其合理有效的监管体制，仅靠网络监督和上级领导的核查是无法保证项目的有效健康运行的。因此，非政府组织建立相关的监督机制还任重而道远。

关于完善免费午餐项目中非政府组织作用的几点建议

加强人才队伍建设，完善组织规范性

作为非政府组织的主体人而言，在非政府组织中参与者和组织者应该有明确的界定，一个大的公益项目的组织和良性的运转必须要有广泛的参与者和部分具备有专业知识的技术人员，这样才能对项目进行决策、策划和评估。对于我国目前而言不是缺乏必要的广泛的参与者而是缺乏有着相关专业经验的技术人才。因此我们要从多方面着手去解决这一问题，对内应该加强队伍的知识水平培训，可以邀请相关的专家对人员进行在培训，强化队伍的团队建设组织员工对项目进行交流与评估。对外，应该通过与政府之间良性互动充分向社会展示非政府组织的文化，改善相关人员的福利以及相关的社会保障制度以吸引相关的社会精英的加入，通过建立完善的人才培养计划，丰富组织人才文化等方式留住人才，提高组织专业性的目的。

加强与政府之间的互动，形成“政府主导、公益跟进、群众参与”的模式

资金缺乏是非政府组织发展的主要障碍，加强与政府之间的良性互动，除了目前较为流行的银行汇款和微信、淘宝等即时性等捐款方式外，还可以通过政府与非政府组织联手的方式例如举行演奏会和义卖等活动形式来筹集资金。这不仅仅是筹集资金的方式还可以通过这种方式获得社会的认同感，同时使得非政府组织的不断扩大与发展。

在现代社会里面，非政府组织的捐助模式应该改变过去直接捐助的方式转向间接援助的方式，在条件允许的前提下不直接将资助直接的提供给受助的人群而是联合当地的政府将服务和信息提供给当地的群众，鼓动他们共同的参与其中，从根本上去改变当地人的生活水平。就马山县而言，仅仅靠社会的资助来维持项目的发展不是一个长远之计，非政府组织可以联合当地的政府结合当地的山地形式大力发展具有当地特色的畜牧业，以发展当地经济为目的提供相关的信息和服务基础上吸引当地群众参与其中建立一个长效低成本的援助计划吸引当地人力的回流，从根本上解决问题同时也能给非政府组织提供更大的发展空间。

完善非政府组织的监管制度

在非政府组织组织策划的项目中，监管制度的完善不仅是公益项目得以顺利开展的必要条件也是非政府组织良性健康发展的前提。因此非政府组织在完善监管制度中除了必须保证外部监管制度的独立、专业和多元畅通外，还可以通过引进第三方组织的参与来保证参与监督的公平、公正、专业和独立性。这样既能够在社会上获得广泛的认同，也能够充分发挥组织本身的优势。第三方组织除了具有专业性的相关的会计事务所外，还可以通过吸引主流媒体的关注，主流媒体不仅是社会公众心声的放大器也是社会公众获得信息的主要平台，它的参与能够将一个区域性的项目发展成为一个全民关注的项目，这也是非政府组织发展的契机。

对于免费午餐项目而言，在监管方面，非政府组织要将专业的审计单位的审计监督纳入到制度上来，同时也要讲相关的采购和申报制度合理规范化，避免人情交易继而影响午餐项目的持续健康的发展。

午餐项目作为改善孩子们营养的一种重要项目，非政府组织在这个项目中起到了重要的作用。虽然对于目前来说，非政府组织在参与这个项目中还存在着一定的问题，但是通过目 前的经验的总结可以有针对性的解决问题，使得非政府组织在参与午餐项目中发挥更加重要的作用，弥补政府在提供公共服务过程中的缺陷，以实现改善营养计划目标。

参考文献

[1]莱斯特·萨拉蒙，公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利性组织的关系[M].北京：商印图书馆，2008年

[2]广西马山多方合力解决农村小学生“免费午餐”[EB/OL]搜狐网，2012.02.23

[3]胡承康，我国学校营养午餐发展现状和展望[J].中国食物与营养，2008（2）

作者简介：

李诗雅，汉，1988年生，湖北省天门市。广西民族大学管理学院行政管理专业在读硕士研究生。

邵亚男，汉，1986年生，江苏省盐城市。广西民族大学管理学院行政管理专业在读硕士研究生。