食品安全风险评估的公众参与研究

【摘要】食品安全风险评估由于涉及到较高的科学背景与专业知识，我国现行的食品安全风险评估机制以遵循专家意见为主，以至于限制了公众的参与。本文以目前食品安全风险评估机制为着眼点对公众参与风险评估机制的必要性进行剖析并提出相关建议，以便于食品安全风险评估更为契合当前食品安全发展形势。

【关键词】食品安全 风险评估 公众参与

民以食为天，食以安为先。食品安全关乎到每一个人的的日常生活及健康安全，但是近年来随着一系列的重大食品安全事故如红心鸭蛋事件、多宝鱼事件，尤其是“三鹿奶粉事件”的发生以致一时满城风雨而人心惶惶。此类食品安全事件的频繁发生不仅表明我国食品安全的不确定因素在增加，亦从侧面反映了制售假冒伪劣食品问题尚未根治，连续不断被曝光的各类食品安全事故也侧面催生了《食品安全法》的颁行。该法的实施不仅标志着实施已近14年的食品卫生法的终结更是显示了中国食品安全监管观念及监管模式的本质转变。新法充分考虑到科技发展对食品行业的未来影响，取消了食品行业的免检制度且规定将制定统一的食品安全国家标准，其中尤为引人注目的是新法相关法规所提出来的食品安全风险评估制度。

一、目前我国食品安全风险评估机制所面临的严峻考验

在广大公众对食品安全风险评估制度在我国食品安全监管的作用翘首以待之时，我国政府亦不断加强食品安全监管的力度，对食品实行严格的质量安全监管并积极推行食品安全的国际交流与合作以致全社会的食品安全意识明显提高。在食品安全风险评估与监管工作上，不但采取分段监管为主兼以品种监管为辅的方式，整个食品安全风险评估过程当中更是涉及的卫生与工商以及部门质检等多个部门的进行全方位参与。但是新法出台后接连被曝光的卷土重来的三聚氰胺、阴魂不散的地沟、漂白蘑菇以及染色馒头等事件却让公众不禁对新法的效力大失所望，尤其是对食品安全风险评估的结果甚至机制产生质疑。以2010年7月的漂白蘑菇事件为例，北京小学生张皓通过科学实验对食用菌进行了荧光增白剂检测，11月底“小学生调查蘑菇九成被漂白”等报道见报，但此报道的数据与北京市食品安全办公室12月1日所通报对北京市场销售食用菌荧光增白物质专项监测情况称样品监测合格率为97.73%的结论相差巨大，该差距引发了广大公众的关注进而成为了社会热点事件。小学生与政府部门调查结果的巨大反差也引发公众质疑，在一家网站发起的关于该事件的投票中，有1100多票选择相信小学生却只有8票投向相信工商局。[1]很多的人基于此提出食品安全的风险评估应当构建公众参与机制，那么公众是否应当参与食品安全风险的评估呢？又当如何促使公众参与呢？

二、公民参与食品安全风险评估机制的必要性

食品安全风险评估是对特定食品安全危害可能造成的负面后果进行定性或者定量分析，一般包括危害识别、危害特征描、暴露评估、风险特征描述等内容，它是食品安全风险规制的基础，也是科学防范食品安全风险的重要前提。[2]从《食品安全法》的相关规定可知目前我国现行食品安全风险评估模式为专家理性模式。基于食品安全风险评估的不确定性和依附性，专家理性模式的不足以及法律所赋予公民的参与权以及公众参与食品安全风险评估的优势可知公众参与食品安全风险评估机制是完全有必要的。

（一）食品安全风险评估的不确定性和依附性特征

首先，目前我国的食品安全风险评估采用的是基于科学的专家理性模式，而科学本身有具有的不确定性影响着风险评估过程，加之导致不利健康影响的因素又层出不穷，致使许多的风险领域还处于未知状态，且风险评估过程存在大量的数据缺口需要在论证过程中引入假设与推理。因此，食品安全风险评估中普遍存在着不确定性，以致于该评估事实上并不是纯粹客观、中立的量化推理，即使科学家持理性客观立场，也可能基于资料选取、诠释或推理过程的差异，而得出全然不同的结论。[3]而风险的本质具有主观性的特点，即现代风险并不完全是物质的存在，相当程度上是由社会定义和建构的，因此食品安全风险评估具有不确定性。

其次，《食品安全法》第十三条第二款规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。根据该条文的规定食品安全风险评估专家委员会是由国务院卫生行政部门负责组织的，该法虽未明确说明该委员会是否属于国务院卫生行政部门下属的机构，与行政部门的关系又是什么，但是各种提交的风险数据或决策建议有受到行政处罚者意向影响的嫌疑又屡为公众所质疑，我国现在担任食品安全风险评估的机构大多隶属于行政部门，且在经费来源方面几乎完全依靠政府，故我国食品安全风险评估具有依附性。

（二）专家理性食品安全风险评估模式的不足

客观地说，食品风险评估所要求的专家理性模式在很多方面都具有优势，专家相对与普通公众而言，其通常拥有关于某一方面的相对完整、全面和客观的专业知识，且能够根据具体情况预见不同方案所导致的不同的结果。然而，专家在实施评估的时候，主要是从统计学的角度或者概率的角度出发，但是食品安全风险不仅仅是一种客观的物理性存在，也是一种社会的、心理的和文化的建构。以2008年奶粉行业的“三聚氰胺”事件所引发的连锁反应为例，根据上海市食品协会的一份调查，“三聚氰胺”事件对上海整个食品行业的影响都很大，一时间闻“奶”色变，包括甜食、休闲食品行业等都受到了不小的冲击，很多以奶粉作为原料的甜食、休闲食品品牌深受其害，甚至已经产生了恐慌情绪。这与专家理性模式所隐含的以单一的物质性维度作为判断食品安全风险的否定性后果不太一致，也从侧面验证了专家理性不足与独立性不强的弊端。此外，由于参与评估的食品专家自身某些因素（如成为食品生产商的利益代言人）可能导致评估结果的不准确，而评估机制效力的有效性仅限于专家的评估结果，则有可能致使食品风险可能性的增加，有时甚至会造成严重后果。

此种模式要求设立评估专家委员会对食品风险进行监测和评估，将食品安全风险评估决定权彻底交给专家，其中预设了专家的完全理性和绝对“正义”，此种预设在科学程式和经验事实上都是欠妥当的，影响着食品安全风险评估制度效用的发挥，同时也带来了一些不可回避的问题如实施后我国食品安全事件依然频发。可见我们在肯定食品安全风险专家治理模式的同时，也要注意其中存在的可能缺陷，其中通过适度增加公众参与的相关规定来弥补这种模式不足，以提高食品安全风险评估结果的科学性和可接受性。[4]

（三）公众参与食品安全风险评估的优势

首先，宪法第 41 条明确规定了参与监督权作为公民的一项基本权利，《食品安全法》在立法理念上体现宪法的这一原则精神，并在第10条规定，任何组织或者个人有权举报生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。因此公众具有参与食品安全风险评估的权利。其次，依靠公众参与以及群防群治才能使食品安全风险评估机制愈加完善，事实表明仅依靠专家理性食品安全风险评估模式下的食品安全环境是不能令广大消费者所满意的，只有广大公众参与到食品安全风险评估机制才有可能在源头上从各方面全方位考虑到食品安全的需求。再者，食品安全风险评估机制需要公众参与，食品安全监管只是手段，而通过严格依法监管进而为广大公众提供安全可靠的各类食品才是最终目标。政府每做出一项服务承诺不仅意味着对一定社会公共资源的利用与配置且还意味着就解决食品安全问题对公民和社会应当履行的社会责任，但在食品安全监管过程中，由于缺少公众的合理参与一定程度上导致了政府做出的监管服务承诺没有实际兑现，故不管是何种类型的服务承诺，都应该通过建立公民有效参与和社会评议承诺考核制度来保障实现。

此外，基于风险信息的不对称且专家理性与公众的理性的差距，谁又愿意将自己的健康与生命交给一个自己素不相识甚至还可能觉得有点不靠谱的专家呢？而公众参与一方面有利于减少利益集团或行政机关风险评估的危险，弥补专家受“从属性偏见”的影响而产生的不足，另一方面通过参与风险评估而正确认识风险可增进公众对于风险评估结果的支持和接受同时亦可防止专家借口专业判断而恣意作为而避免走向所谓的技术统治。

三、促使公民参与食品安全风险评估机制的建议

随着现代社会行政民主化进程的加快，公众参与行政是不可避免的话题，而食品安全风险评估为公众所参与更是大势所趋不可避免。由于食品安全风险评估上的科学证明被附加了相应的价值因素，因而专家与民意之间的价值共识也就成了风险沟通中的重要内容，而在我国目前此种内容主要是通过公众参与的方式进行表述。而通过给予法律保障与拓宽公众参与渠道、实行分层次公众参与方式并加强相关宣传教育、政府做好公众参与的反馈与提升评估透明度等能够较好的促使公众参与食品安全风险评估。

给予相关制度法律保障并多方位拓宽公众参与渠道

（一）立法机构在立法的时候应该列出公众参与食品安全风险评估的相关规定，充分保证公众参与评估的知情权与参与权，公众可以获取相关的信息并提出自己的意见及表达想法，并相信有关程序会考虑其所提出的意见，可以积极参与提出意见与选择方案，可以评论部分正式方案，能够得到政府的反馈并被通知进程及结果。[5]如食品安全委员会召开正式或非正式的专家咨询与论证会议时，应该有相关的法律规定有一定比例的公众代表参加并能够充分代表公众的意愿；再如政府制定相关食品评估的法规的相关信息、文件和发表之时，应当充分考虑公众对该法规制定的时间、事实及现实基础的合理性评价，公众可以任何方式获得政府所依赖的信息。

由于法律法规所明确规定的公众参与食品安全风险评估的渠道极少，公众参与往往面对的是诉求无门的尴尬境地，因此拓宽公众参与渠道刻不容缓。如允许公众通过非政府组织在食品风险评估时对政府的决策提出建议，开辟专门的意见收集机构并落实到位；再如允许公众利用媒体与新媒体反应公众的意愿，以厦门的PX事件为例，当地的公众通过短信突破信息限制和封锁进而聚合了公众力量最后使得PX项目改变了选址而取得了突破性的胜利。 （二）实行分层次公众参与方式并加强相关的宣传教育

由于不同的公众主体在参与的主观目的、采用的方式和掌握的技术方法的不同，因而不同的公众主体在参与的程度和深度上存在非常大的差距。参与的方式不当，有些参与就成了一种形式，甚至成为决策部门欺骗民众强奸民意的手段。而有诚意的既深入的且有效的公众参与是一个信息充分披露、公众完全知情、形成交流互动、公众充分享有并不断扩大参与权利的过程。根据阿恩斯坦的观点，与公众拥有的最终决策权相适应，公众参与呈现出八个阶梯，从小到大依次排列为：操纵、训导、告知、咨询、展示、合作、授权以及公众控制。根据具体情况，如以知识为基础或者以技术水准为基础，选择与之相适应的公众参与方式，以期达到最好的公众参与效果。

作为有效改善我国食品安全监管问题的一个有效途径，我们需要政府和公众的共同努力，加强对公众参与食品安全风险评估的宣传力度，提升公众的参与意识，引导公众有序的参与到食品安全风险评估的工作中来。根据调查显示，日前在我国针对公众参与食品安全监管的宣传和教育活动并不多，主要是一些零散的媒体节目或是相关部门在街头开展的食品安全宣传活动且缺少对与食品相关的从业者的专业教育和培训。要想让公众参与到食品安全风险评估工作中，普及食品安全方面的相关知识是必不可少的。关于这点我们可以借鉴以美国食品安全评估机制中的公众参与模式的宣传，注重对食品行业相关单位及其从业人员的教育与培训并通过培训来强化企业对于社会的责任感并将其作为企业自强自律增加企业的市场竞争能力的重要部分，此外相关食品监管机关如食品药品监督管理局等与新闻媒体合作，定期或不定期的对公众发布食品安全的相关信息并进行食品安全知识的大幅度宣传。

（三）政府应做好公众参与食品安全风险评估的反馈并提升评估的透明度

对公众参与的反馈是获取参与实效和增强公众参与信心的关键。然而政府的政策通常对食品安全风险评估机制的相关因素起着重要的甚至决定性作用，而公众对食品安全风险评估机制的参与却往往流于形式并未起到实质性的监管作用甚至沦落为政府的推诿的替罪羊。故建立一个真实有效的食品安全公众参与反馈机制，最主要的是应在公众与政府食品安全监管部门这两者之间搭建一个沟通和反馈的平台进而实现政府监管部门与公众的良性互动。政府食品安全决策与监管部门应对于公众所反应的食品安全问题要积极应对并深入调查，对存在的问题要进行严肃对待并及时将处理结果及地通报给公众。政府部门对于公众提出的意见或建议应当加以重视，对征求的意见进行相关科学的论证，避免敷衍了事，对于不能接受的建议亦应说明理由及时反馈给公众并感谢其热心参与。总之，政府监管部门需要切实遵循服务型政府的办公理念，在公众的心目中树立威信，使公众感觉到被尊重与被重视进而增加公众参与食品安全风险评估的积极性。而食品安全风险评估的专门机构应该制定并公开评估机构的内部管理及公众参与评估运行程序，公布出版的各类风险评估结果以及相应的科学建议，并公开评估过程中的各类会议日程与记录以及科学专家的利益声明等以提升评估的透明度，将整个评估程序置于阳光之下以构建良好的食品安全环境。

四、结语

食品是我们赖以生存与发展的基础，食品安全与否关系到整个社会每位公民的身体健康与生命安全，食品安全不仅仅事关人类的生存问题，更是一个影响到地区、国家乃至世界政治经济的大问题。本文认为解决食品安全问题不能只依靠政府的行政强制管理，更需要全社会的共同关注与监督，为确保公众自身的利益不受侵害，就必须将公众参与引入到食品安全风险评估机制中。通过给予相关制度法律保障并多方位拓宽公众参与渠道，实行分层次公众参与方式促使公众积极参与到食品安全风险评估机制中并加强对公众进行相关的食品安全宣传教育，而政府应做好公众参与食品安全风险评估的反馈并提升评估的透明度。使得公众参与食品安全风险评估机制不再是一纸空文而能落到实处，为塑造良好的食品安全环境提供体制架构支持。

【参考文献】

[1] 戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，《法学研究》2011年第1期

[2] 杨小敏：《我国食品安全风险评估模式之改革》，《浙江学刊》2012年第2期

[3] 曾娜：《我国食品安全风险评估机制的问题探讨》，《昆明学院学报》2010年 第5期

[4]彭飞荣：《食品安全风险评估中专家治理模式的重构》，《甘肃政法学院学报》 2009年11 月第107期

[5]蔡定剑：《公众参与——欧洲的制度和经验》，法律出版社，2009年，第13页

作者简介：黄玉平，女，1989年11月生，湖南邵阳人，中南财经政法大学法学院2012级法律硕士研究生。