用清单锁定权力边界

时和兴

2014年2月13日，文化部、财政部率先公开行政审批事项目录，目前共有54个国务院部门晒出了行政审批权清单。CFP供图

应该看到，1988年开始的政府职能转变造就了丰厚的改革红利。但是，经济与社会的快速发展，改革的不断深入，又给政府职能转变提出了更新、更高的期待。和发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求相比，目前存在的政府职能还有许多不适应的地方。要想把行政体制改革引向深入，必须弄清有哪些不适应、为什么不适应、怎样才能适应等问题。否则，对政府职能转变中存在的问题不知其然，也不知其所以然，更不知其应然，那势必影响全面深化改革的进程。由权力清单制度和负面清单模式构成的清单管理，正是我们知其然、知其所以然并知其应然的有效抓手。

简政放权：清单管理知其然

顾名思义，简政放权就是精简政府机构和人员编制，减少行政权力和政府职能，向市场、社会和地方各级政府下放管理权限，以降低行政成本，提高政府治理的有效性。简政放权的起点是摸底核实行政权力项目，弄清究竟简什么、放什么、留什么、怎么办。诸如此类的问题要知其然，就不得不依靠清单管理。当下，清单管理日渐成为一种新的话语，引起人们热议。无论政策语言，还是坊间论说，权力清单制度和负面清单管理模式的话题都备受关注。虽然如此，但在理解上仍然莫衷一是。

欲知其然，首先需要知道清单管理在行政体制改革中居于什么位置。按照政策逻辑，行政体制改革的核心问题是加快政府职能转变，转变政府职能的 “马前卒”是简政放权，简政放权的“当头炮”是行政审批制度改革，行政审批制度改革的“牛鼻子”便是权力清单制度和负面清单管理模式。

欲知其然，更需知道权力清单的确切含义。权力清单本来是中国行政体制改革实践的产物，原本不存在成熟的理论定义。从实践经验的总结来看，权力清单约定俗成的含义就是，依法清理行政权力项目，把行政权力所管控的事项逐一列出标明，厘清权力的边界、责任和流程，从而实现“法无授权则政府不可为”，推进行政权力有界规范运行，政务运作公开透明，确保公民、法人和其他组织的权利不受侵害。

欲知其然，也需知道权力清单的渊源。权力清单制度源于“邯郸经验”。在行政审批制度改革探索的进程中，河北省最早于2005年尝试依法清理行政权力项目，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，产生了良好的改革效果。邯郸 “权力清单”经验应运而生，很快推广开来。其后，在行政许可法和信息公开条例共同促动下，不少省市开始清理审核行政权力。邯郸模式的权力清单，主线是行政权力的公开透明，围绕着权力公开，进行清权确权，通过流程再造，规范权力运行，借助电子政务，提高行政效能。

欲知其然，还需知道权力清单的发展。全面深化改革把权力清单制度推向一个全新阶段，“减、放、转、并”同时并举，力求简政放权取得实质性进展。2013年5月《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》发布，开启了新一轮的简政放权。 在国务院各部委取消和下放行政审批项目的同时，北京市西城区政府率先公布权力清单，接着广州市政府也公布了行政权力清单。2014年1月8日，国务院常务会议要求公开国务院各部门全部行政审批事项清单。1月底，国务院发布《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》。此举被认为是继一些地方省市试行权力事项公开后，中央政府首次向社会公布权力清单。需要提及的是，富阳市2014年3月7日晒出权力清单，成为新一轮行政体制改革中第一个详细公开权力清单的县级政府。富阳市从2008年开始推行“权力清单”制度，迄今历时六年。从当初追求公开、透明、高效，到这次重在清权、减权、制权，将晒权力清单与行政审批制度改革结合起来，一手公布权力清单亮家底，一手着力简政放权划边界，富阳模式成为权力清单制度跨阶段发展的写照。

从邯郸经验到富阳模式，从地方试点到中央政府全面铺开，从单纯量的减少到实现质的飞跃，权力清单制度走过了不平凡的历程。建立权力清单制度，重在解决管什么、谁来管、怎么管等问题。有了权力清单，简政放权便知其然。新一轮行政改革强调简政放权，就是要通过权力清单制度，厘清政府与市场、政府与社会的边界，理顺政府、市场和社会三者之间关系，放开那些不该管、管不住也管不好的事项，认真管住、管好那些该管的事项。

行政审批：清单管理知其所以然

自2001年国务院部署行政审批制度改革以来，各级政府进行了大量有益探索，取得了明显成效。单就数量来看，行政审批项目不断在取消或调整，2002年取消789项，2003年取消406项，2004年取消和调整495项， 2007年取消和调整186项，2010年取消和下放184项，2012年取消和调整314项。總的看来，2001年至2012年间累计取消、调整了2000多项行政审批项目。在数量减少的过程中，各级政府着力改进行政审批方式，简化和规范审批程序，取得了不少积极成果，在很大程度上增强了市场配置资源的基础性作用，规范了政府行政行为，提高了政府管理效能。

然而，当2013年新一轮行政改革启动之时，以往“不该管、管不了也管不好”的现象依旧存在，社会还在抱怨一些政府部门“该放的不放，该管的不管”。从整体上看，行政审批项目仍存量过多，程序依然过于繁琐，清理、规范和改进工作的效果并不理想。

为什么行政审批制度改革效果不佳呢？借助清单管理分析，可知其所以然。究其原因，一是因为行政审批制度改革仅仅停留于在数量上减少审批项，对于减去的为什么减去，保留的为什么保留，都缺乏深入研究。也就是说，行政审批制度改革只做了算术题，而没有认真做好证明题。二是对市场在资源配置中的决定性作用认识不足。之前进行的行政审批制度改革，重要的动因之一在于消除传统行政审批事项与WTO新规则的冲突，当时国内市场经济的发育尚未提供彻底全面改革的土壤。三是行政监管的体制、机制和机制都存在不完善之处，行政行为本身失控，也难以克服市场秩序混乱。所以，在全面深化改革过程中，在发挥市场配置资源决定性作用的今天，为更好发挥政府作用，必须从体制机制上下功夫，以求行政审批制度改革取得实质性进步。

首先，行政审批制度改革成功与否取决于监管体制保障。传统的行政审批是在计划经济体制下政府对经济与社会进行管理的基本方式之一，其本质是政府在社会资源配置中的主导作用，不利于发挥市场在资源配置中的应有作用。第一阶段十载行政审批制度改革路，充其量也只是在发挥市场在资源配置中的基础性作用范围内进行，政府依然在很大程度上决定着主要资源的配置。十八届三中全会在中国社会主义市场经济体制建立和完善过程中具有里程碑意义，其突出的标志是确立了市场在资源配置中的决定性作用。在新的改革阶段，只有从体制上切实处理好政府和市场之间的关系，才能为新的行政审批体制的形成上提供方向性的保证；只有将资源配置权还给市场，把政府的主要作用集中于事中和事后监管，才能既防止行政审批改革出现反复，又避免市场行为陷于无序。明确了市场在资源配置中的决定性作用后，进一步完善权力清单制度，健全清单管理，全面正确履行政府职能，加强市场监管，维护市场秩序，是中国行政审批制度改革深入推进的必然要求。

其次，行政审批制度改革的成功需要机制创新。摸清底数是推动整个行政审批制度改革工作的起点，通过权力清单集中清理行政审批事项是简政放权的前提条件。但是，审批改革不能简单停留在清理和减少审批事项本身，更要通过知其所以然来改进行政审批的路线图。行政审批是行政权力主体在公共利益名义下对公民和法人权利的限制，属于事前管理并具有一定的自由裁量权。传统的审批、核准、审核、备案等方式，大都属于事前审批。事前审批手续繁杂，难以避免多头审批和重复审批的现象。层层审批无限延长了立项和办事时间，导致市场主体立项犹如万里长征，公民个人办事就像长途跋涉。过去人们形象地称审批过程为公文旅行、图章旅行，如今一份审批《万里长征图》揭示出繁文缛节在传统行政审批制度中的固化现象，也促使广州在新一轮行政审批制度改革中先行一步。一份新的《人在征途》年初亮相，想必正在催动社会治理领域的清单管理改革。如果取消或减少了事前审批，加强了事中事后监管，“万里长征”就不再艰难，“人在征途”的行程也将大为缩短。

在计划经济时代，行政审批漫无边际，加之行政管理技术手段落后，极大地降低了经济与社会事务的效率。中国走向市场经济的进程欣逢电子政务的迅猛发展，市场和社会日渐融入公共治理机制，简政放权的条件大为改善，新的行政审批制度改革要追求的，将不仅仅是效率提升，也是公平的体现；不仅仅是审批数量的减少，也是审批质量的提高；不仅仅是审批自身改革，更是监管能力的提升。最大限度减少事前审批，加强事中事后监管，才能释放行政审批制度改革的红利。

再次，行政审批制度改革的成功离不开制度完善。在行政审批制度改革的进程中，有三份基础性法律法规起了决定性作用。一份是2001年《关于行政审批制度改革工作的实施意见》及《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》；另一个是2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》；再一个是2008年颁布的《中华人民共和国信息公开条例》。其中，最为关键的是《中华人民共和国行政许可法》。《行政许可法》旨在规范所有的行政许可行为，无论称其为许可、审批、核准、备案、登记，抑或别的什么名称。据统计当时有90个称谓之多，可谓五花八门。值得注意的是，《行政许可法》2004年7月实施，8月份就补发了《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》。于是，“非许可审批”、“备案制”、“核准制”等行政审批方式以隐蔽的方式续存下来，规避《行政许可法》的行为找到了借口。如今，《行政许可法》颁布实施已经10年，一些规定还难以落实。要深化行政审批制度改革，必须回归《行政许可法》的本意，坚持依法行政，切实用法律“规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”。

有效政府治理：清单管理知其应然

2013年5月，国务院召开全国电视电话会议动员部署新一轮机构改革和政府职能转变工作，李克强总理在会上指出，改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理，管住管好该管的事。要简政放权，转变职能，创新管理，激发市场创造活力和发展内生动力。这就意味着，在清理行政权力基础上要界定行政权限，简化行政权力、规范行政行为，约束行政权力，通过改革与创新提升政府治理的有效性。从清单管理视角来看，有效政府治理模式已初露端倪。

第一，从权力清单到负面清单，是中国改革开放向纵深发展的必然。负面清单管理模式既是自由贸易区所引发和国际接轨的要求，也是中国改革进行到一定阶段发挥市场在资源配置中起决定性作用的需要。在行政审批制度改革中，负面清单管理对中国而言属于新事物。它本来是一种国际通行的外商投资管理办法，是一个国家禁止或限制外资进入的行业清单，亦即投资领域的“黑名单”。作为国际上重要的投资准入制度，负面清单滥觞于欧洲，成型于美國。自从1994年北美自由贸易区采用负面清单模式处理自由贸易协定中的问题起，国际上已有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。上海自贸区挂牌运作以来，这一概念很快进入国人视野。尽管是舶来品，但2014年以来不少省市开始根据国情探索负面清单管理模式，地方政府尝试以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业领域和业务范围，在清单以外允许各类市场主体依法平等进入，做到“法无禁止公民和企业皆可为”。这应该说是新一轮行政体制改革中重要的机制创新。刚刚开启的负面清单管理模式和日趋完善的权力清单制度相结合，政府监管的体制机制必将不断走向健全和完善。

第二，从无界权力到有界权力，应该是清单管理的目标功能之所在。基于计划经济体制的行政审批是一种无界权力，可以无限繁殖。建立在市场经济基础之上的行政许可制度，要求行政审批应该是有界权力。有界权力首先是法律的界限。需要在清单管理基础上，实现政府职能法定、职责法定，确保各级政府都应在宪法和法律范围内依法做该做的事情。一方面，按照“法无授权则政府不可为”的原则，正向限定政府权力的边界；另一方面，按照“法无禁止公民和企业皆可为”的原则，用倒逼机制反向锁定行政权力的边界，从而拓展市场和社会空间，激发市场主体和社会组织的活力。其次，有界权力意味着权利的界限。权力清单制度让公民知道政府在提供哪些和怎样提供管理和服务，归根结底就是要维护和保障公民的合法权利。

负面清单制度恪守“法无禁止公民和企业皆可为”的原则，更是为了保障市场主体和公民的权利。通过权力清单和负面清单，应该让公民对自身享有的权利也一目了然，让怎么行使权利如何维护权利也变得简便易懂。就此意义而言，人们呼吁“权利清单”不无道理。行政权力运行有了权利界限，自由裁量权就会受到应有限制，政府透明度将大大提高，寻租和腐败机会也会相应减少。其三，有界权力也意味着权力之间的界限。应当处理好政府、市场和社会三者之间的权力关系，发挥好第一部门、第二部门和第三部门在公共治理中各自应有的作用，这样才能打造公共治理升级版，实现协同治理。所以，在新的清单管理模式下，应该真正实现政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，为市场和社会主体的活动提供更加广阔的天地。

第三，从清单管理到责任管理，应该是政府治理有效性的本质所在。政府治理的有效性和政府职能范围的大小之间并非呈正比关系。如前所述，清单管理是弄清政府职能范圍大小的有力工具，但政府治理的有效性还必须依靠责任来保障。不负责任的行政权力既会造成失职渎职降低行政效能，又会破坏法度纲纪影响发展环境，也会引发腐败寻租吞噬社会正义。从法理上讲，权力与责任密不可分。行政权力经由授权产生，它必须对授权主体负责。权责一致是现代政府的必然要求。在政府治理实践中，要实现权力与责任对等，就需要把权力清单和责任清单统一起来，构建完整的政府职责体系。

历史地看，问责制的引入和行政审批制度改革在中国几乎同时起步，2003年《行政许可法》颁布之时，也恰恰是因非典刮起问责风暴之年。不过，在逾十年的审批制度改革和问责制度发展中，二者之间的交集不多。尽管2004年《行政许可法》实施前夕颁布过《全面推进依法行政实施纲要》，也明确提出权责统一是依法行政的基本原则，但问责制的实施涉及行政许可的案例并不多见。在新一轮的行政审批制度改革中，应该着力加强在这一领域中行政问责制度的建立与完善。对于违反和规避《行政许可法》的行为，对于不符合权力清单和负面清单的行政行为，严格追究责任，用依法行政杜绝行政审批制度改革中“边减边增”和“明减暗增”等现象的发生。只有将行政审批制度改革和问责制紧密结合起来，实现从清单管理到责任管理的升华，简政放权工作才能真正建立起长效机制，政府职能转变也才能真正创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。