又一场汽车产业政策大争论

马宇

全面深化改革之际，中国汽车的产业政策调整问题再次被提了出来，并且引起了业内的广泛争议。

一种观点主张贯彻落实十八届三中全会关于改革的指示精神，放开汽车投资的市场准入，放宽对于外商投资的股比限制；另一种观点则认为中国汽车竞争力不足，放开股比限制会让跨国车企控制中国市场，国有车企则会遭遇灭顶之灾，要求继续维持现行政策8-10年不变。近日，政府主管部门领导公开表示，汽车合资股比放宽会放在钢铁、化纤等行业之后，似乎释放出了明确的政策信号，但笔者认为，此论不妥，还有商榷的必要。

汽车合资股比政策之争

本次汽车政策之争，不过是此前多次类似争论的翻版。联想到改革开放初期、1990年代中期和加入世界贸易组织前后关于汽车产业政策的多次争议，不禁慨叹于国内汽车行业认识多年来的毫无进步；更加悲哀于一个建立60多年、合资30多年的行业至今仍然不具备国际市场竞争力，已经进入了世界500强、貌似强大的国有车企甚至脱离了国际汽车厂商的庇护都不能自立！

貌似慷慨激昂实则底气不足，恰恰暴露出内在虚弱的汽车业内主流观点，再清晰不过地表明了中国汽车官员和国企高管严重缺乏三个自信，即自立自强的自信、自尊自爱的自信和竞争创新的自信。

所谓维持现行合资股比不变，本质上就是把国有车企和国际汽车厂商通过行政命令硬性捆绑在一起，使中方可以继续从合资企业分享利益。中汽协有关负责人反对放开外资股比的理由就是：“股比一旦放开，跨国车企将全面控制中国汽车产业，并将给自主品牌带来灾难性后果，中国汽车核心技术缺失的现状将进一步恶化” 。实在令人难以置信：一个建立了60多年的行业，又经过了30多年的对外开放合资合作，这个领域里的骨干国企居然没有基本的市场竞争能力？仍然离开了国际汽车厂商的扶持、提携就站不起来，完全没有丝毫的自立自信，甚至还理直气壮地“要求”国家继续允许他们依靠外方的技术、车型活下去。

一个号称竞争激烈、群雄并起的市场，其中的某些参与者，居然缺乏基本的市场竞争能力，只能依附于合作伙伴生存；而这些合作伙伴，同时又是其竞争者，为了不让他们与自己分道扬镳，这些号称中国汽车业的代言人，居然利用维护国家安全、民族产业、国有企业等名头，希冀政府不要在这个领域里进行深化改革，或者延缓、推迟改革开放，毫无自强之意，只有依赖之心，这样的国有企业，如何能支撑起中国汽车的自主自强？这样的行业组织，如何能监管、指导出一个具有强大自主竞争力的产业？

更难以想象，一个个号称已经拥有了强大自主研发能力，開发出若干自主车型并且志向高远的国有汽车企业（可以随便看看中国汽车销量前六位的上汽、东风、一汽、长安、北汽、广汽等国有车企的官网介绍或宣传材料）及其主管部门，一到了面临真正竞争的时候，居然就原形毕露，连声强调自己还不具备竞争力，若放开股比会给国有汽车企业造成“毁灭性打击”。我们不禁要问，此前若干年，国有车企依赖政策限制优势，通过垄断与国际主要汽车厂商的合资经营而获取了巨额利润，每年分红都数以百亿计，这么多年过去，居然还没有培育出自主创新能力？我们都知道，国有企业利润从没有给国民分红，上缴财政的比例也很低（央企提高以后的利润上缴比例一般竞争性行业只有15%左右，前些年更低），如此巨额利润都到哪里去了？

汽车业内人士谈到政策保护时都喜欢引用日本、韩国的例子，可日本、韩国汽车发展恰恰是我们的反证。韩国企业仅仅合资十年就具备了自主创新能力，行业创立20年后就在国际上树立了自己的品牌，中国汽车人士难道没有看到吗？中国汽车人士只看到了韩国政府对市场的保护，但他们没有看到韩国汽车企业的倒闭、美国通用对大宇的收购吗？韩国现代-起亚汽车2013年全球销量突破750万辆，其中80%以上是通过海外市场实现的，而中国全年汽车出口只有100万辆左右，海外投资生产数量也极为有限。我们不禁要问：难道日本、韩国汽车的海外市场也是政府保护出来的吗？难道不是它们靠自主创新打下的市场吗？

改革开放30多年中，虽然我们允许外商投资中国汽车，但一直实行严格控制，如外资股比不能超过50%、一家跨国公司只能在中国设立两家合资企业等，已经给国有车企发展留出了充足的时间和市场空间。但如今加入WTO都12年了，居然还要再保护8-10年？

我们对于汽车行业实行“以市场换技术”的开放发展战略，就是希望通过合资合作引进国外先进生产要素，通过引进、消化、吸收尽快培育自己的市场竞争力，但至今不但没有实现，反而养成了对外资的依赖症。如此状况下，假如不改变内在的孱弱基因，难道再维持这样的政策10年就能培育出自己的竞争力了吗？有关论者能不能拿出充分证据证明他们今后10年可以做到此前60年、此前30年没有做到的事情？

现行汽车产业政策依然是计划经济模式

如今我们加入WTO已经12年，过渡期保护期限也早已过去，我们不但没有全面取消有关保护政策，反而还要以竞争力不足为名继续维持保护政策8-10年，是不是太过匪夷所思？一个发展了60多年的行业竟然还把自己当作“幼稚产业”，这本身就是一种幼稚。

中国汽车问题的根源是什么？为什么会出现这种奇怪的病态现象？ 或许从中国汽车的发展历史中可以一窥端倪。

中国汽车的发展可以分为三个历史阶段：第一个阶段是独立自主发展汽车时期，时间基本为1953-1978年。这个时期开创了中国汽车产业，但总体规模很小，1978年产量不过15万辆，其中轿车仅4000多辆，水平也很低。第二个阶段是开放合资发展时期，时间大约是1978-2001年间，中国汽车开始对外开放，引进外资和技术在国内合资合作生产。第三个阶段是后WTO时期，在更加开放环境里的发展。2002年加入WTO以后，汽车行业进一步扩大了开放，汽车进口关税降低、数量控制逐步取消，国内市场竞争更加激烈，但也因此导致了国内汽车行业突飞猛进的发展，出现了所谓“井喷式增长”，年均增长20%左右，2009年突破1300万辆，一跃成为了世界第一大汽车生产国和消费国；2013年超过2000万辆，几占全球汽车市场份额的四分之一。在1990年代的合资高潮以后，民企企业如吉利、比亚迪也获准进入了汽车行业，进一步强化了市场竞争，自主品牌、自主研发得到了更大关注。

但检视这三个发展路径和具体特点都有很大不同的历史阶段，却能发现，这三个阶段其实都具有几个共同的特征：

第一，政府主导。具体体现为对于投资准入、产品目录、进出口、消费政策等各个环节都进行细致而微的高度行政管制。虽然市场准入总体趋势是在放松限制，但根本方面没有改变，至今仍然是政府在主导汽车行业的资源配置。

第二，国企为主。在第一个发展阶段，毫无疑问只能是国有企业完全控制中国汽车行业。但第二个时期，我们的汽车发展战略就出现了明显失误，在让国际汽车厂商进入中国市场的同时，没有放开民营资本进入，继续由国有企业主导中国汽车，造成了市场畸形、竞争不足以及本土汽车企业内在发展动力的缺失。这也是我们长期歧视民营资本、希望由国有资本控制某些重要行业指导思想在汽车领域的具体表现。

第三，以生产者为中心。不管是在哪个发展时期，我们的汽车发展战略和产业政策都是围绕着“生产者”而不是“消费者”，政策制定的核心都是如何实现国有企业利益，似乎国有企业才是代表国家利益和行业利益的。

以生产者为中心设立产业政策，政策重心必然就是保护、鼓励、扶持某些特定生产者，为了维护生产者利益甚至不惜降低质量安全标准和环境标准；而以消费者为中心制定产业政策，政策重心必然就是如何充分开放、扩大竞争、加强监管，不断提高质量服务和生态环境标准。中国长期以来的汽车产业政策重心在哪边显而易见。包括全球通行的缺陷汽车召回政策，居然都因为可能造成国内汽车企业的“重大损失”而迟迟不予实施或差别化实施，把生产者利益置于消费者权益之上，甚至为了生产者利益不惜牺牲消费者的生命健康安全，这种完全悖离政府服务宗旨的政策选择再清晰不过地证明了我们汽车发展战略和产业政策的实质。但如今的结果也证明了，牺牲消费者利益是不可能换来企业的真正竞争力的，而只能造成多败俱伤的更大恶果。

上述共同特征都表明，这是典型的计划经济模式，与市场经济的基本原则和发展规律背道而驰。也就是说，至今为止，我们的汽车产业政策基本上还是计划经济的产业政策；我们的汽车发展战略，仍然是建立在计划经济模式基础之上的，包括基本理念、指导思想、管理体制、运行机制、政策措施，本质上还是计划经济的。

放开市场竞争是当务之急

围绕汽车合资股比是否放开的问题，工信部部长苗圩曾经表态，“还是再保护一段时间”，汽车合资股比放开要在钢铁、化纤等行业之后。

这个表态传递出来的信号，有一定的模糊性，而这正迎合了那些反对汽车股比放开的呼声。反对者们希望，争取到8-10年保护时间。但我们不得不问的是，这对于中国汽车行业发展、对于中国消费者权益和国家利益实现，到底是福是祸？

我们必须重新总结中国汽车60多年发展的经验教训，反思为何至今未能建立自己的国际竞争能力，甚至不敢在国内市场面对跨国公司的竞争？在此基础上，才能重新制定中国的汽车发展战略，重构汽车产业法律政策体系。

为此，笔者建议：

第一，放开汽车市场准入。过去60年中国汽车的最大失误就在于一直由政府以市场准入审批来主导行业发展，目前的状况证明这种模式是不成功的，必须改弦更张。本次全面深化改革，解决的正是这样的问题。政府的职能不是管市场准入而是监管质量安全、生态环境和消费者权益保护。所以，中国汽车发展战略必须重新设计，要从目前计划经济的发展战略转向市場经济的发展战略；汽车产业政策，包括法律法规也须重新修订，要重新审视和定位政府与市场的关系，从政府主导资源配置转向市场决定资源配置，取消政府对于汽车市场准入的投资审批权，让各类企业，包括民营企业、外资企业，根据市场规律和市场信号决定如何投资生产；政府只是负责制定产品和服务质量标准，以及监管行业竞争、维护公平竞争秩序。

也就是说，中国汽车市场必须通过全面深化改革，实现充分开放，建立统一开放的市场、同一标准的规则和公平竞争的环境。其中，放开市场竞争是这一转变的根本体现和基本路径。这是中国汽车行业健康发展的基本条件，也是中国本土汽车企业成长的必要条件。

毫无疑问，放开市场准入对于政府来说意味着职能的根本转变，即从权力转向服务；对于国有车企来说意味着目前市场格局的打破、合资企业优厚红利的可能丧失以及更加激烈的市场竞争--这都不是容易的事情。但为了中国汽车行业的发展，为了全局的深化改革和经济社会发展，这是必须承受的局部痛苦。

第二，放开汽车合资股比限制。这是在第一条基础上顺理成章的措施之一。强行规定合资比例早已不合时宜，既害人又害己--表面看让国有车企获得了丰厚利润和技术转让，但也伤害了其自立能力；表面看让政府获得了汽车行业发展的主导权，但不公平、不充分的市场竞争更从根本上损害了国家利益；表面看让跨国车企进入了中国市场，但也因此制约了他们的投资经营和市场竞争；而对于后进的民营车企来说，则形成了国有车企和跨国公司联合钳制他们的绝对不公平竞争环境，更是严重损害了潜力最大的本土车企自主竞争力的形成。

鉴于此，应一步到位放开汽车合资股比限制，而不是先放控股权再放独资权。汽车合资已经30多年，再用“逐步放开”的方式来放宽外资股比，只不过是某些既得利益者的缓兵之计，希望维持目前的基本利益架构，根本不是出于国家利益、行业利益、消费者利益的渐进改革的策略考虑。

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，“进一步放开钢铁、化工、汽车等一般制造业的外资准入限制，包括放宽外资在政策资本、股权比例、经营范围方面的限制”，可为何在具体政策制定过程中，会遭遇如此重大的阻力？为何行业主管部门、协会、国企这些最应贯彻落实相关指示的机构反而成了最大阻碍？这不能不引起我们的深思和高度警惕--如果每个领域、每个行业都以种种借口拖延、迟滞改革，则全面深化改革必然成为镜花水月。某种意义上，本次汽车行业的合资股比之争，也即改革与反改革之争。

第三，放开汽车进口。贸易管制措施直接违反WTO规则，也损害了消费者权益。虽然我们在加入世贸组织时承诺取消汽车进口的数量控制，并且逐步降低关税壁垒，但不得不说，我们在执行过程中并没有完全做到。实际上，不管我们怎么强调中国汽车市场已经遵守承诺和规则充分开放，看看国内外市场差价就很清楚。而一直存在的国内外汽车市场价格的巨大差异，完全归咎于生厂商、进口商和经销商定价是缺乏说服力的；显而易见的事实是，在汽车这样一个全球竞争领域里，不可能在某一个开放市场中形成“價格高地”，各个汽车主流厂商也不可能针对某一个开放市场结成价格同盟，激烈市场竞争的结果必然导致国内外市场价格趋于一致——除非这个市场存在准入限制和行政干预的扭曲作用。

第四，对于国有汽车企业进行民营化改造。应该让民营资本成为中国汽车发展的本土主导力量。从汽车行业的本质属性和生产特点来看，国有投资和国有企业模式不适合搞汽车生产，全球主要汽车厂商都不是国企绝非偶然（发达市场经济国家在某些领域里也有国企），日本、韩国汽车所以能发展起来其民营属性也是决定性因素之一，可惜我们的业内专家、官员在屡屡谈及要学习日本、韩国时却有意无意地忽视了这最重要的一点。

民营资本才是中国汽车未来的希望，国有投资应该逐步退出汽车领域。国有资本应以公开转让、拍卖、（被）收购兼并等方式逐步撤出汽车行业，或者只做一个谋求资本回报的资本投资者存在于这个领域（如国有基金持有上市公司股份）。让民营资本主导这个行业的发展，中国汽车的自立、自强、自尊才能确立，建立在自主创新基础上的国内、国际竞争力也才能够真正实现。

一个现实的典型例子就是，国有汽车企业用了60年都没有做到的事情，民营的吉利只用了十多年就做到了。吉利象其他企业一样，也是被投资审批挡在了汽车行业之外，1997年“借道”介入汽车行业，2001年才上了目录，算是有了正式身份。2010年就收购了世界著名汽车品牌沃尔沃。能否最终成功现在还难下断言，但起码吉利迈出了国有车企至今做不到的坚实一步。如果在改革开放初期我们就允许民营资本进入汽车领域，他们中间是不是会出现海尔、华为这样的企业或也未知，但总比现在要强得多。

放开市场以后，中国本土汽车会遭遇灭顶之灾，这种危言耸听的结论，正是不能放开股比论者希望达到的效果，也是其他行业开放前某些人的破灭预言。

开放竞争，是中国汽车发展的当务之急。在深化改革中重新制定市场化的汽车产业政策，是中国汽车健康发展的必要前提。