乌克兰经济新挑战

弗拉基米尔·西登科

2014年2月底上台的新一届乌克兰领导人，面临着一系列重大挑战，这将对他们的合法性程度、公众支持率、执政权力起决定性作用。现在乌克兰所面对的极端困难是由旧政府延续下来的独特经济和金融秩序混乱，伴随着宪法组织模式方面日益增长的政治冲突所引致的。由相当显著的文化差异所致的深刻政治分歧，也带来了危险的分裂主义运动的萌芽。

3月16日-30日举行的由民主卫士公共协会主办、IlkoKucheriv民主行动基金会参与的乌克兰全国意见调查显示，南乌克兰地区人口的48%和东乌克兰地区人口的35.9%（由顿涅茨克和卢汉斯克地区组成的顿巴斯人口中有57.7%）之間存在深刻的政治矛盾、语言和文化差异以及经济地位不均衡，这些原因造成了各自观点的差异。有高达42.8%的民众把乌克兰分裂的危险视为真实的，47.8%的民众认为存在乌克兰全部或部分领土被占领的危险。这也被认为是乌克兰目前存在的最高级别的危险，紧随其后的是经济崩溃的风险（42.3%的民众认为存在）。乌克兰中部和东部居民更多考虑领土完整问题，南部和西部的居民对经济崩溃更为担忧。事实证明，政治分离主义在很大程度上根植于现在的经济无序中，而不是地区文化差异的原因。

经济有可能崩溃

上届政府遗留下来的经济状况极为严峻。2014年3月27日，乌克兰总理亚采纽克在向国会汇报的政府反危机措施计划中对可能即将发生的经济崩溃进行了详细描述，报告中最令人担心的部分如下：

1.巨额财政赤字。官方公布的716亿格里夫纳的整体政府财政支出计划只是问题的一小部分。实际的财政赤字规模高达2890亿格里夫纳，主要包括：前期对2014年GDP的错误计算造成的对政府财政收入预期的严重高估（340亿格里夫纳）；对宏观经济基础计算错误导致的社会保障基金损失（29亿格里夫纳）；单一财政账户中本国居民基金的“消失”，实际就是对政府公共资金的剽窃（798亿格里夫纳）；商业企业提前过渡缴纳的税收（373亿格里夫纳）；主要针对出口企业已交增值税的延迟补偿（216亿格里夫纳）；国有的国家原油和天然气供应商NJSC NAFTOGAS的财务赤字（334亿格里夫纳）；地方政府财政赤字（92亿格里夫纳）。

2.严重的资本外逃。发生资本外逃主要是本国居民向国外离岸金融中心进行资本转移，过去三年中乌克兰资本外逃总量达700亿美元。而乌克兰要求的外国金融援助只有300-350亿美元（约为资本外逃数量的一半）。

3.目前已高达8000亿格里夫纳的政府债务问题，尤其是国有企业债务问题。例如NJSC NAFTOGAS的债务高达850亿格里夫纳（77亿美元），乌克兰汽车与道路部门（Ukravtodor）的债务高达370亿格里夫纳，国家铁路运输局（Ukrzaliznytsia）的债务高达240亿格里夫纳。乌克兰总债务水平在过去三年中翻倍，债务占GDP之比从36%上升至53%。53%的债务占GDP比重似乎不高，但考虑到乌克兰的经济结构问题和其对俄罗斯出口份额下降的情况，乌克兰归还这些债务的能力是受质疑的。乌克兰外债超过1425亿美元（其中299亿美元是政府债务，18亿美元是中央银行的债务）。到2014年末乌克兰政府需要归还的债务达90亿美元，短期外债（一年之内进行偿还）总量高达690亿美元。目前乌政府缺少归还外债的资源，这已经导致官方储备的萎缩。截至3月末，官方外汇储备为151亿美元，仅为1.8个月进口所需水平，一般公认的官方外汇储备最低值为3个月进口所需水平。

4.由于严重的金融压力和政治风险，乌克兰货币（格里夫纳）开始带有威胁性的迅速贬值，相对于基本国际货币已贬值50%。乌克兰国家银行对14家参与投机行为的商业银行采取了强硬的行政措施（关闭银行间外汇交易市场），格里夫纳的汇率才稍微稳定下来。

5.由于面临巨大金融风险和不确定性，以及预期到对俄出口的大幅下降（2014年前两个月对俄出口同比下降30%，导致同期乌克兰整体出口下降近10%），对近期宏观经济形势的预测严重恶化：政府预测在反危机措施得以全面实施的情况下，今年GDP将下降3%；如果反危机措施不成功，GDP将下降10%，并出现政府债务违约事件。乌克兰政治经济研究智库（Razumkov中心）的专家预测，在乐观的情形下，GDP也将下降4.5%-5.0%。雪上加霜的是，这次经济衰退会伴随12%-14%左右的通货膨胀率。

稳定措施和改革方案

在极为严重的经济条件下，政府公布了紧急稳定措施和改革方案，主要聚焦于如下重点领域：

最紧急的任务是通过削减政府开支和提高政府收入，把2014年总体财政赤字降低至17%，从而稳定宏观经济。

为了削减政府支出，乌政府冻结了早期制定的最低工资和最低生活标准的提升，公布了政府投资支出计划的深度削减计划，同时计划削减10%的政府支援（意味着削减两万四千个公务员职位）。措施还包括计划售卖一半政府拥有的汽车工业园、政府不动产的大量私有化。政府也宣布部分公务员的特殊养老金计划需要节制，很多政府补贴的费用必须大幅削减。

同时，在能源消费和公共事业补贴即将减少的背景下，政府计划扩展社会保险支付系统。

为提高获取财政收入的能力而进行的税制变化和必要政府支出包括：使用自然资源的租金翻倍；生产汽油冷凝物的税收提高；酒类和烟草生产的特别消费税率大幅提高（提升幅度达25%，啤酒消费税率提升幅度达42.5%）；拥有汽车的人会由于更高的注册费用和部分商品消费税提高而承担更高的出行成本；水资源价格和生态税收提升但是幅度不大；不动产（土地除外）税收计算基础改变，土地使用价格将稍微增长（大约每平方米土地提高0.02-0.33格里夫纳，具体情况根据人口数量调整）；对于媒体、移动手机、互联网服务非常重要的无线电频谱使用税将提高0.5%，用以为必要的养老金保险支出融资；购买外汇将引入0.5%的特别税收；对于新进入市场的药品征收7%的增值税；国际邮资免税额度由300欧元调低至150欧元。

政府决定恢复原先的累进收入税制，在此税制下越富有的人缴纳越多的税收。政府在现有15%的固定税率体制下增加了17%、20%、25%、30%四档税率。超过每月10000格里夫纳的养老金支出从现在起也需要纳税。

政府计划把银行账户和证券收入纳入同样的税收体制，消除证券收入者的税收优惠。

政府认识到宏观经济稳定措施本身并不能带来预想的效果，因此同时采取结构改革措施。如果所有措施都顺利实施，预计在2014年末经济增长有所恢复，在2015年将更为明显。

另一至关重要的改革是从宪法上进行分权，地区和地方政府的權力将大幅提升，地方政府完全受制于中央政府的制度将被废弃。这一新制度将在乌克兰新宪法中进行详细阐释和执行，其目的是为了更好地重新分配金融资源，使金融资源不再集中于中央政府层面，而是更多地由地区政府进行支配。

对经济的大幅自由化和放松监管是乌克兰政府的关键改革优先领域。政府已经准备并向国会提交了一整套20个法律草案，将改变乌克兰的商业环境，削减和优化多种政府注册程序。这些措施对于中小企业十分重要，对潜在的外国投资者也有正面影响。目前外国投资者由于乌克兰不利的商业气候而对其敬而远之。在由世界银行和国际金融集团发布的“2014年国家商业气候指数”排名中，乌克兰在189个国家中排名112位。

乌克兰政府还将加强金融发展的基础，引入由政府担保债券这一新的金融运行机制，这一流动性很好的市场工具能够为长期贷款提供担保。通过这些手段，政府意图重新恢复已交增值税补偿机制的活力，以及出口企业和投资者的金融活力。这些政府行为必须得到乌克兰国家银行的支持，乌克兰国家银行需要开展针对商业银行的大规模再融资，解决商业银行流动性不足的问题，扩展其贷款能力。

税收体制改革也在积极地进行。政府计划大幅减少税种，通过消除上任政府设立的多种税收保留和税收优惠扩大税基。

为了打击腐败，2014年4月10日，国会通过了一项新的政府采购相关法律，引入了与欧盟立法兼容的监管法规。其中的非歧视条款规定参与政府采购的本国和外国参与者必须在平等条件下进行竞争，并且都能自由获取政府采购信息。

反腐败行动还包括提高政府反腐机构效率。政府已经准备了创建金融调查局的法律草案，这一拟建机构将改变反腐工作分散在7个不同部门的局面。另有法律草案建议设立全国性的反贪局。

政府支持机制的改革必须以创造促进创新的竞争性环境为导向，而不是鼓励使用过时的生产设备和能源效率低下的技术。在这方面，煤炭挖掘领域有望出台深度调整政策。对消费进口天然气的高度补贴会逐渐废除，从而使能源价格反映市场状况，刺激市场主体有效利用能源资源。

能源使用效率问题是促进经济基础部门现代化措施中的重要一环。这些措施将通过一系列以新技术为导向的政府项目逐步实施。其中，中央供暖系统的现代化通过目前正在谈判的项目进行融资，涉及到世界银行3.83亿美元和欧洲投资银行4亿美元的贷款。

乌克兰经济结构调整的重要方向必须是其外部联系在地理导向性上的重建，尤其要考虑到俄罗斯联邦侵略性政策带来的地缘政治风险。乌克兰商品必须在俄罗斯和海关联盟（CU）之外寻找出口市场。东亚和东南亚在市场替代方面对乌克兰非常重要，它可能使在俄罗斯市场、海关联盟地区出口面临困难的乌克兰企业恢复元气。这些企业由于面临贸易限制（食品生产行业）、进口替代政策限制或者供应链断裂（机械制造企业）而倍受伤害。

外部援助

面对现在的金融困境，在没有相当规模援助的条件下，乌克兰几乎不可能成功实施稳定和结构改革政策。目前，乌克兰政府已通过谈判得到颇为“丰盛”的外部金融援助，其中有些需特别注意：

IMF出于稳定宏观经济的目的而给出的可随时使用的140-180亿美元贷款，这项贷款的第一批（大约30亿美元）马上就会拨付。

世界银行10亿美元的财政贷款，预计2014年金融援助总量规模达30亿美元。目前世界银行投资和担保的项目涵盖供水和水收集、能源供应、公路基础设施等领域。

欧盟详细制定了一项高达110亿欧元的7年期综合金融援助项目。该项目涉及从欧盟财政资金中提出16.1亿欧元用于宏观金融援助（贷款）、15.65亿欧元用于综合发展援助（补助）。欧洲复兴开发银行贷款50亿欧元，欧洲投资银行贷款30亿欧元。欧洲复兴银行和欧洲投资银行共同为乌克兰天然气运输系统现代化项目提供合计3.08亿欧元资金支持。3月3日，乌克兰批准为该项目提供6.1亿欧元，资金来自欧盟宏观金融援助计划。

美国已批准政府购买乌克兰在市场发行的债券10亿美元，以帮助乌克兰宏观经济融资。

加拿大为支持乌克兰可持续发展、民主和高效的政府管理提供2.2亿美元资金。

日本提供15亿美元援助，包括为基辅附近的一个废水收集站的现代化进行融资的11亿美元。

如果这些金融援助计划能够合理使用，会在很大程度上促进乌克兰经济的结构优化，使其在长期更富有竞争力，朝向均衡经济发展。这些措施主要帮助乌克兰政府解决最为紧急和长期存在的经济问题，例如能源使用低效、对环境问题的忽视、落后的政府管理和不正确的政府监管。

然而，这些措施对于支持建设乌克兰在更为高级和技术密集领域的竞争力是不够的。后者需要依靠乌政府自身努力以及乌克兰的私营企业，这些企业需要学习如何进行战略思考和采取战略行动。

另一问题是乌克兰与俄罗斯于2013年12月17日达成的援助协议的可能命运。这一协议计划在两年内向乌克兰提供150亿美元的援助，其中只有30亿美元被上届政府使用。乌克兰并不拒绝使用这一援助，但是只能在分析其他外部融资方法的前提下才会考虑其可能性。然而，考虑到两国之间出现军事冲突的可能性，目前不太可能使用这一援助。

当然，可以想象在2014年5月25日总统大选之后，俄罗斯可能采取努力，在一定程度上改善其对乌政策，有可能从“大棒”变为“萝卜”。那时，两国之间金融合作协议可能（在一定的条件下）重新启动。但乌克兰在寻求大规模替代金融支持方面已做出如此大量努力，其领导层不太可能向俄罗斯提出的政治条件屈服。

非常清晰和确定的是，在俄罗斯吞并克里米亚、挑起乌克兰东部地区暴乱之后，乌克兰的多面外交政策已经走向了尽头，至少其以往的欧盟-俄罗斯两面外交政策已彻底失败。在乌克兰外交政策中欧盟这一方面似乎占据了绝对的统治地位，但实际上的情况更为复杂。

当然，融入欧盟依然是乌克兰最为主要的优先战略抉择。然而，2013年底以来，欧盟在与乌克兰的关系方面的政治表现基本低于乌民众期望。在专家和大众中都存在着这样一种认识：欧盟不够坚决，仅选择低风险的行动模式，所以永远落后于事件发展态势。这方面，美国的政策更为积极和坚决，但是同样不够有效。

美国在乌克兰的利益除了安全问题外，主要限制在能源和农业两个方面。所以它大规模的干预主要在于这两个领域。这样的状态已持续多年，在亚努科维奇率领的上任政府中亦是如此，他引进了美国雪佛龙能源公司在乌克兰西部页岩气开采的高达100亿美元的投资项目。但是在能源领域的合作也出现了一些新机会：其一是乌克兰核电站核燃料供应由俄罗斯部分转向美国西屋电气公司；其二是消除美国对欧盟出口天然气的障碍，以降低欧盟对俄罗斯天然气供应的依赖。乌克兰将参与到这个更为远大的计划当中。

尽管困难重重，但一切正在变得更为清晰，尤其是在日内瓦对乌克兰问题的四方会谈取得了令人半信半疑的成功后。日内瓦决议达成共识，乌克兰必须主要依靠自身力量解决各种重要挑战。在未来外交政策中找到能够安抚乌克兰东部和南部地区抗议运动的解决方案将是非常重要的。乌克兰可能将与俄罗斯的经济联系部分转为与中国或者与东亚和东南亚其他国家的经济联系。

在新政府領导下，2013年12月乌克兰总统对华正式访问的成果不会被废除，因为这些外交成果代表了两个国家之间的协议。中国与乌克兰合作存在着许多没有充分利用的领域，如飞机和火箭制造等高成本机械制造。另一可能的合作领域是联合建造船只和铁路机车。一种可能的合作方法是乌克兰-中国-欧盟三方合作，新的技术解决方案、投资以及相对便宜但是合格的劳动力的结合可能带来协同效应。

现在真正需要的是根据新的现实情况对乌克兰和中国双边关系既定框架进行修正，充分考虑新的优先事务、更为严峻的现实障碍、更为有利的长期发展前景。