创新有效管理方式 降低乡镇行政成本

孙 铭

创新有效管理方式 降低乡镇行政成本

孙 铭

乡镇政府是国家各项工作的最终汇聚点、落脚点，在领导和管理乡镇区域经济社会发展过程中起着至关重要的作用。如何采取切合乡镇基层实际的对策与措施，提高乡镇管理效能、降低行政成本，值得认真研究。

一、创新有效管理方式提高乡镇管理效能

提高乡镇管理效能有多种途径，本文仅从借助市场机制和力量、借助社会组织和力量来进行管理、把政府的管理和服务做深做细这三方面来探讨。

1.借助市场机制和力量进行管理

政府的职责和功能应定位在有所为、有所不为的合理边界，而不必过多干预微观经济事务，更不必管自己管不了、管不好的事情。乡镇政府应当及时转变治理理念，牢固树立现代市场经济理念，逐步将政府一些经济社会管理和服务职能转移给市场来承担，发挥与利用好市场组织、社会组织特有的自律维权、自我管理及自我协调等功能，弥补自身职能的不足，使政府的管理和服务尽可能获得市场的配合与支持，形成一种政府与市场共同发挥作用的良性互动模式，进而提高乡镇管理效能。具体途径为：通过实行政企、政事、政社分开，逐步将以往政府承担的产业引导（农村经济结构调整）、产业管理、产业技术推广及服务、劳动力转移等一些管理和服务职能转移、让渡给市场，让它们逐步担当起相当一部分发展、带动和服务经济的职能。将市场机制引入乡镇公共产品的生产和供给领域，改变以往单纯依靠政府提供公共产品及公共服务的状况。政府通过行政方式组织提供公共产品的效率大大低于通过市场竞争方式提供公共产品的效率，利用市场机能来调节或部分替代政府提供公共产品的职能是提高公共服务供给能力、质量和效率的一个新途径、新趋势。为此，可采用招投标制、合同制、出租制、公共服务外包、民营化、联营联办及由政府通过社会和市场“购买”部分公共服务等灵活多样的方式，来调动有实力、有信誉的市场主体的积极性，鼓励和支持他们创办乡镇服务类经济实体、参与和提供公共管理和服务，以提高乡镇公共事业产品的产出效率，这样自然也可减少政府在这方面的财政支出。

2.借助社会组织和力量进行管理

政府公共管理职能社会化是个新趋势，要搞好乡镇社会管理和公共服务，必须顺应政府公共管理职能社会化的新趋势，鼓励、支持和培育相关社会组织和力量来参与。

鼓励和支持社会相关组织和力量参与农村公益事业建设与管理。应当创新农村公益事业建设与管理的形式和内容，采取多管齐下的解决对策，如采取“公办、民办公买、民办公助、民办”及“委托管理”等形式，鼓励和支持社会相关营利、非营利性组织及公众参与农村公益事业建设、管理及服务，政府主要负责资金、制度和政策支撑等方面的保障。

把政府一些微观管理和服务职能转移给社会或民间相关组织。乡镇政府应结合本地实际，积极培育和发展农村各类社会组织，尤其是专业合作经济组织，发挥其自我管理、相互监督及维护市场秩序、促进有序竞争等独有功能，让政府从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，最终提高乡镇的社会管理水平及效能。

3.政府的管理和服务要做深做细

管理实践表明，把政府的管理和服务工作做深做细，是提高管理和服务效能的一种有效途径。这种深入细致的管理和服务，在乡镇一级至关重要。农民群体对各种市场规则及市场行情还不熟悉，在生产、生活过程中遇到许多自身难以克服的问题和困难，迫切期望当地政府能及时提供必要的帮助和服务，同时新形势下农民群众对政府的期望值较以往也更高。因此，乡镇政府应从农民及各种市场主体的利益诉求、从当前农村经济社会发展的实际需求出发，努力以市场经济服务者、引导者、规范者的姿态出现，为农民等市场主体及时提供各种深入细致的管理和服务。如为农民等市场主体提供法制健全、秩序井然、政策氛围良好的生存发展环境，维护好当地的市场秩序，监督和规范所辖区域内的生产经营活动严格按市场经济的基本规则来进行，同时处理和化解好经济交往中的各种矛盾纠纷，保护农民等市场主体的合法权益等。又如，在调整农业产业结构、发展高效农业、规模农业过程中，政府充分发挥自身独有的主导作用，积极施行引导型管理和服务，使典型的示范、引领及辐射作用发挥出最大效应；还要想方设法搞好道路、农田水利等农村基础设施建设，及时向农民等市场主体提供相应的政策、法规、技术咨询及各种准确的市场预测信息等。

二、以职能转变降低乡镇行政成本

目前，我国乡镇机关普遍存在机构臃肿、人浮于事、干部队伍老化等问题，同时，乡镇政府在职能定位、机构设置、服务体系等方面也存在比形势发展滞后的问题，这些都导致了乡镇行政成本过高。改变这种状况的主要办法是精简乡镇机构、改革不适应当前农村经济社会发展的乡镇管理体制及相关领导制度。

1.在“转变职能”的基础上精简乡镇机构

以往历次乡镇机构改革及精简跳不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，原因就在于机构的精简不是建立在职能的转变上，而是就精简机构论精简机构，就精简人员谈精简人员，只是在机构的裁减和隶属关系的调整上抠人头、想点子。因此，乡镇机构改革的关键在于“转变职能”。应当首先根据发展和服务的需要，明确政府（或机构）职能、管理方式的转变和定位，分清哪些职能需要加强，哪些必须削弱或消除，然后再在此基础上来科学合理地设置机构、岗位及重新核定人员编制，削臃肿、减人员、精兵简政，使机构由“臃肿型”向“效能型”转变。一般来说，行政机构改革的方向及重点是减事减人减支，事业机构改革的方向及重点则是在强化服务职能、改进服务机制的基础上减人减支等，这样来进行改革，才能有效降低乡镇行政成本。

2.构建以服务为主的管理运行机制

目前乡镇的管理运行机制还不科学合理，机构设置偏陈旧，不仅影响管理效能，还导致行政成本高居不下。解决的办法是按照“减少机构、整合资源、综合设置、降低运行成本、提高工作效率和增强服务能力”的要求，结合乡镇规模和经济发展状况，积极推进乡镇机构职能统一的“大办制”改革，建立起“机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活”的新型基层政府管理架构，即在乡镇建立起运作规范、责权一致、服务高效、充满活力的管理体制和运作机制。具体来说，适应农村经济社会发展要求，把乡镇工作大体合并成两大类：党政事务类和产业服务类（包括公益服务），在此基础上根据工作需要科学设置乡镇党政职能机构和服务机构。对党政事务类工作，按工作职能及“大办制”归口设置若干个精简效能的综合性办公室或相关工作机构（一般为行政性质），职位及岗位设置也从紧，实行“一室多牌、一人多岗、一岗多职”，细化内部职责，保证各项工作的上下有效对接。对产业服务、公益服务类工作，即对本乡镇的主导产业发展、重大项目建设和公益事业建设等，也按工作职能及“大办制”归口设置若干个服务中心、站、所、工作服务队或相关办公室等（一般为事业性质），以能对各项工作实行集中处理、提高服务的针对性和有效性。对乡镇机构进行综合化、扁平化设置，不仅可以有效提高管理效能，也有利于降低行政成本。

3.调整和改革乡镇各种事业性站所

应根据责权一致、人权与事权对等的原则，对上级派驻乡镇的“七站八所”及各种管理和服务资源进行因地制宜的优化整合，尽可能将它们回归乡镇或转变为乡镇一级的职能部门外，还应对这些乡镇所属的事业性站所进行社会化、市场化改革，以降低乡镇行政成本。调整和改革乡镇事业站所，应依据事业单位改革“保证公益性、放开经营性”的原则，注意分类处理，使政事、事企职能分开，经营性职能与公益性职能分离。对以公益性为主的事业单位一类，应强化其服务功能，其经费政府财政上要保证。对经营性和服务性兼具的事业单位一类，如乡镇农技站、农机站、畜牧兽医站等应鼓励发展，但要实行社会化和市场化改革，使之尽可能与行政脱钩；政府可先予以帮扶，强化其自我发展能力，然后让其逐步走上市场，使其既能承担公益服务，也能承担有偿服务职能。一些地方调整乡镇事业站所，采取了一些可供借鉴的撤、并、靠、转等办法。“撤”，即撤销不适应市场经济发展的站所，对过去重复设置、职能不清和工作越位错位的机构予以撤销；“并”，对工作业务相近、工作职能相近、工作性质相似的机构进行合并；“靠”，对业务单一、工作量相对较小的机构实行挂靠；“转”，对不宜由政府承办，且具有经营性质的单位转为自收自支的经济实体，并根据实际情况推向市场，以减少乡镇政府的财政负担。

4.用制度来克服和消除乡镇机构设置管理上的“人治”现象

这是降低乡镇行政成本的一个重要保障。改革开放30多年来，乡镇曾进行过多次机构改革，但效果均不理想，改革老是在撤并机构、裁减人员上打转转，结果是裁了又增，并了又分，或形式上撤裁，实际上原有人马几乎没有精简，一直在走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。原因除了前面所述的没有在转变职能的基础上进行机构改革外，还由于在机构设置、人员增减上存在很大的随意性和人治色彩，改革常常因主要领导人的更替或主要领导人思路的改变而改变，要么是因人设事、因人设岗，要么是擅自或者变相增设机构、扩大编制。机构编制管理部门也唯主要领导人马首是瞻，随意性很大。这种“人治”行为的直接后果，就是机构和人员在改革后的短期内迅速膨胀，行政成本不升反降。再者，目前的县乡体制仍然是一个对上负责重于对下负责的体制，乡镇书记、镇长及股级以上干部的配置、去留仍然是由上级领导说了算，导致乡镇机构编制内人员进口渠道也往往由上级领导拍板、把控，乡镇党委和政府的意见仅仅是参考，甚至连参考都不能。在这种体制中，往往最了解情况的人没有人事决定权，而不太了解情况的人却有人事决定权。乡镇本身的扩张冲动也强烈，编制的约束力对其作用有限，因为，乡镇有自己的财政，只要乡镇主要领导想进人就可以招进来，虽然没有编制，但可以解决工资。事实说明，这种由少数人“人治”所操纵的人事管理及“改革”决定了机构改革是不可能成功的，必须走制度建设的道路，唯有用制度来规范改革的过程、并用制度来巩固和保证机构改革的成果，特别是精简人员的重要成果，才有可能真正实现合理设置机构、精简人员、提高乡镇管理效能及降低行政成本的改革目的。

（孙铭：中共江苏省委党校党史党建教研部教授）

责任编辑：浩 宇