我国公务员“永业”现象及其治理研究

刘东杰　张长立

摘 要：现代公务员制度确立之初，就将“永业”作为其重要制度内涵。上世纪70年代后，新公共管理运动对公务员“永业”制度提出了挑战，一种更具弹性和流动性的公共人事制度成为众多国家改革的取向。但由于多种原因，公务员“永业”制的根基在很多国家并未根本触及。在我国，由于公务员退出机制不健全及运作的不顺畅，形成了公务员岗位事实上的“永业”现象，造成公务员队伍的活力不足、公共管理目标取向位移、尾大不掉等问题。因此，健全公务员退出机制、结束事实上的“永业”现象是当前公务员制度改革的重要任务。

关键词：公务员；“永业”现象；退出机制；健全

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0010-04

19世纪中期，现代公务员制度最先在发达的资本主义英国确立，而后在美国得到进一步发展并逐步扩展到其他西方国家。当前，世界上绝大多数国家都借鉴和实行了现代公务员制度。现代公务员制度有以下几个特征：公开考试，竞争择优、政治中立，职业常任、功绩考核等。从一定意义上可以说，“西方国家公务员制度得到确立的标志之一是常任的职业公务员制的建立。”[1]199这里的“常任”即是事实上“永业”的一种常用表述。西方公务员“永业”的制度设计最初是为了“避免‘政党分肥制所造成的工作混乱和公务员队伍的动荡不稳……以保证政府的各项工作有条不紊地进行，保持政策的连续性和政治稳定”。[2]公务员“永业”的制度理念，自从其作为现代公务员制度的重要特征之一确立以来，至1979年英国首相撒切尔夫人发起新公共管理运动前，一直被作为西方公务员制度的积极内涵而未受到较大的质疑和挑战。公务员“永业”制，是指公务员在经过公开考试、竞争择优的基础上出任国家公务人员，在无“过失”的情况下，可以长期任职，直至退休的一种国家公务人员任职制度。在“永业”制下，引发公务员退出机制的要么是主动辞职，要么是“过失”而被辞。也就是说，一名公务员只要无“过失”便不会被辞退，即使其工作庸碌而乏善可陈。也许，在我国存在的另一些极端现象，如被问责官员的“异地复出”、“带病提拔”、“撤销职务保留待遇”等更能说明公务员职位具有“永业”的特性。这种职业的“永业”性往往也使公务员岗位被形象地比喻为“铁饭碗”。

西方公务员的“永业”制作为具有历史贡献的制度设计，最初主要是为解决当时存在的“政党分肥”、“任人唯亲”的不良公务人员任用制度现象，对西方国家结束公务领域人事任命的混乱状态及政策连续延展起到了重要作用，虽然当前“永业”制受到了巨大的挑战和质疑，但它仍是许多国家的公务员制度改革没有较大突破的领域。我国作为中国共产党领导下的多党合作的社会主义国家，事实上并不存在着多党竞争，自然也不会存在所谓的“政党分肥”及由“政党分肥”所带来的“任人唯亲”的问题。因此，我国公务员制度自然也不会有“政治中立”、“职务常任”的“永业”性制度规定。但是，1993年我国出台的《国家公务员暂行条例》及2006年出台的《国家公务员法》，对公务员的退出机制的规定都是相对宽松的，“关于公务员辞退的规定太过模糊，有待细化，缺乏可操作性；关于公务员强制退休年龄没有明确规定；而在公务员开除方面，虽然做了原则性规定，但缺乏具体化的操作规定，开出的条件不甚明确。”[3]总之，我国公务员退出机制基本上是适用于“过失”原则的。这一不健全的退出机制及运行中存在的问题，在事实上导致了我国公务员“永业”现象的出现。

一、公务员“永业”现象带来的公共行政困境

1.使公务员队伍活力弱化。保持公务员队伍的活力对于提升公共服务效能是必要的。很难想象一个暮气沉沉的队伍能够带来令人满意的执行绩效。公务员事实上的“永业”使公务员队伍变得相对稳定而封闭，新陈代谢率相对于其他职业群体大为降低。当一个长期从事某一工作的人员，在渐渐消退掉最初的职业新鲜感后，往往会进入职业倦怠期，特别是当这一职业能够给其提供职业上的安全感时，这种职业倦怠期来得会更早，保持得也会更持久。公务员事实上的“永业”通常会使公务员队伍中许多人较早地进入职业倦怠期，他们变成了每天都例行公务、按部就班、缺乏创造激情的墨守成规者，使整个队伍死气沉沉。当前，我国处于社会转型期，各种社会矛盾凸显，对公务员的行政能力提出了较高的要求和较大的挑战。如果不建立有效的退出机制，改变公务员任职事实上的“永业”现象，那么公务员队伍就会缺乏血液更新和工作激情，很难承担起处理矛盾、服务公众的艰巨任务。当然，我们并不排除许多公务员是抱着职业奉献精神在从事着公共服务事业，但在缺乏有效职业安全“压力”下的职业奉献精神到底能够持续多久？是否能够战胜人之“自利”本性？这都是值得深思的问题。英国发起的新公共管理运动，使其政府70%以上的公务员成为了更具弹性的“合同化”管理的“执行局”成员，打破了职业“常任”的“永业”制度，公务员退出机制更具市场化和弹性化，从而使英国公务员队伍活力大为提升，公共管理绩效也得到明显提高。这也许能为我国公务员制度的改革带来一定的启示。

2.带来公共目标的位移。公务员作为公共管理者，首要的目标和责任就是为社会提供优质的“公共服务”，以维护和增进社会公共利益，这是公共组织存在的根本逻辑，也是公务员之公共性品质的核心内容。公务员事实上的“永业”，很可能会使组织内部成为名利争夺场，使某些人更愿意角逐权利和更迁职位，而罔顾或者懈怠于公共服务的提供和公共职责的履行。正如马克思所说，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”[4]公务员作为公共管理者，也不是超脱的圣人，在很多情况下，“自利”仍是其本性，在缺乏有效制度规制的情况下，他们在本性的作用下也会追求自我利益的满足和最大化。公务员事实上的“永业”，使公务员失去职业的危机感，只要其不存在“过失”，便可以堂而皇之地追求自己利益的最大化，而不至被辞退。当众多公务员都存在这种想法时，（事实上只要缺乏必要的制度约束，很多人都会这么想）那么法不责众的投机心理便会潜滋暗生，使其行为偏离“公共属性”，去追求自我利益，如晋升、权力、钱财等，使公共组织公共目标发生位移。endprint

3.形成尾大不掉的局面。公务员事实上的“永业”，使公务员队伍相对封闭，缺少流动，这很容易使某一部门成为一个独立的利益集团，一些地方和部门公务员队伍的“集体违规”、“窝案”等现象也许就是一个很好的佐证。当然，现实中，不存在人员绝对不流动，但就目前实际情况来看，流动的多是部门领导，特别是主要领导。而相对多数的普通公务员或中层管理者，其流动性往往具有较大的“迟滞”性。一个相对不流动而封闭的组织，很容易达成共同利益的意愿。当这种意愿达成时，则会私下制定一系列或明或潜的规则来约束成员的行为，以在追求集团利益过程中，实现利益的均沾。当然，现实中这种部门化的利益集团并不是一个能与正式组织同等地位存在的显性集体，它们更多的是一种具有高度隐蔽性的利益结合体。当这一部门利益集团形成后，就可能会发生与上级部门进行政策博弈的现象。当上级部门需要其配合执行某项有损于下级部门利益的政策时，那么这种集团的力量则可能会以显性的特征表露出来，形成与上级部门的二元博弈态势，进而出现“上有政策，下有对策”、“令不行，禁不止”的尾大不掉现象。事实上，在我国公共行政领域这种现象并不鲜见。隐蔽抵制上级政策的现象普遍存在，公然抗拒上级政策的现象也不鲜见。不敢说每一种消极应对上级政策的现象中都有部门利益集团的身影，但可以肯定的是，在很多情况下都存在着部门利益的作用。

4.弱化公共管理效能。信息化时代，各国所面临的公共问题不再结构良性、边界清晰。往往一个局部公共问题的出现都可能会通过信息工具的迅速传播、扩展而影响到全国，也就是说，现时代的公共问题日趋复杂化。如何高效、妥善地处理好信息化时代背景下的复杂化公共问题，这对政府能力锻造和提升提出了现实的要求。提升政府能力无非需要从制度的设计、人才的引进以及现有组织结构优化等几个方面着手。但在我国，目前由于公务员退出机制的不健全及运行不畅，带来的公务员岗位事实上的“永业”现象，既是当前我国公务员制度结构不合理的表现，也是制约公务员队伍人员流动性增强的重要原因。由于受制于编制，许多有能力的人才无法及时补充进队伍，客观上限制了整体公务员队伍能力的提升，这也是当前一些部门公共管理效能不彰的重要原因。

二、造成我国公务员事实上“永业”的退出机制形成原因

前面提到，在我国出现公务员“永业”现象主要是由公务员退出机制不健全及其运行问题等原因造成的。现实中，造成公务员退出机制不健全及运行问题，主要有以下几个方面的原因：

1.中国“和”文化的影响。“和”文化是中国文化的精髓，这种文化几千年来一直在塑造着国人的思维模式和行为方式。在“和”文化的影响下，人们更倾向于压制问题，而不是解决问题，即使解决问题，也倾向于选择一种“控制事态”的方式，以期达致一种问题所涉各方都能接受，不会遭致怨言的“和谐”状态。现实中，近年来在全国多个省市进行的公务员“聘任制”、“雇员制”改革中，所推行的“新人新办法，老人老办法”，其实很大程度上是在“和”文化影响下，在政府人事制度中推行的有限弹性化改革。对于改革之前进入单位的所谓的“老人”，大家都相互熟识，并彼此建立了感情，无论改革谁，都会被认为可能破坏“和”的局面，感情上过不去。另外，又在“既得利益”的作用下，通常认为在“老人”头上“动刀”是危险的，阻力非常大。而对于即将进入单位的所谓的“新人”，在他们进入之前设置任用的弹性变革条件，凡进入者即被视为接受了变革条件，否则，便不予进入。因此，在心理上“新人”会对身份有个基本的认同和承受力，也不会存在“新人”利益受损、破坏“和谐”局面的现象。在我国公务员的退出机制上，之所以目前还会适用与西方许多国家改革前类同的“过失”原则，也在很大程度上是受到这种“和”的思想的影响。这在深圳市开始于2007年的公务员聘任制改革中也许能得到部分印证：改革试点六年来，即使合同期满，至今并无公务员被解聘，退出的只是主动辞职的20多人。这种现象说明怕得罪人、影响“和谐”局面的“和”文化思维在起着一定的作用。

2.制度边际调适效应的影响。在确立现代公务员制度以前，我国基本上是在沿用革命时期形成的旧的干部人事制度。这种制度存在着“集中过度，民主不足”、“党政不分”、“终身制”等特征和弊端。这种干部人事制度在革命及建国后很长一段时期内确实发挥过较大作用，但同时也表现出较大弊病，其中最为严重的一点就是带来组织的“僵化”、“更新迟滞”，造成人才短缺。对于这一点，邓小平早就指出，“现在我们国家面临的一个严重的问题，不是四个现代化的路线、方针对不对，而是缺少一大批实现这个路线方针的人才。”[5]自十一届三中全会以来，我国对国家干部人事制度进行了数次改革，学者吕建华、杨艺将这一改革分为四个阶段：拨乱反正，改革起步阶段；分类管理，局部改革阶段；全面规划，不断规范阶段；整体推进，深化攻关阶段。在这四个改革阶段，分别提出解决干部“终身制”问题、干部“年轻化”问题、国家公务员制度的确立问题，以及完善国家公务员制度的问题。可见，我国公务员制度是在旧的干部制度的渐进调适中确立的。虽然，1993年的《国家公务员暂行条例》及2006年法律化的《国家公务员法》规定了相同的“辞职辞退”条款，2007年6月国务院又颁布了《行政机关公务员处分条例》作为“与《公务员法》相配套，规范、制约、惩戒公务员的法律制度”，[6]但受到政策制定过程中的“边际调适效应”的影响，政策与制度的制定通常是在以前制度基础上做局部的调整和完善，这也造就了四个阶段的改革并不彻底，对于我国公务员的退出机制问题，也都没有给予满意的回答。

3.基于既得利益的维护。既得利益多指因“垄断了政治权力、资源、信息、价格、渠道”[7]而获得的特殊利益。在许多语义情境下，既得利益是作为贬义词语使用的。但这里本文更倾向于将既得利益视为一种客观存在，不予对其进行褒贬的评判。公务员因其职业性质，获得了职业附属的既得利益。因“自利的欲望和对物质利益的追逐，是人类的个人基本动机之一，而且，这种动机强烈而持久”，[1]577决定了人一旦占有某种利益，便不会轻易放弃。公务员作为“体制内”成员，因职业稳定、待遇丰厚及社会地位较高，而成为其他社会职业群体的羡慕对象，相对于其他群体而言，公务员群体因职位或身份获取的这些利益都被视为既得利益。同时，公务员本人对这种利益的占有和维护也有着一种自觉的认知。在我国，存在着政策制定者与政策受益者交合的情形，这就出现政策制定者对制定削弱自身利益的政策通常并不积极，甚至消极抵触的现象；即使政策出台，运行过程通常也会受到掣肘。这一点可以在一些地方推行的“公务员保障制度社会化改革”遭到抵触、难以推进的案例中得到印证。因此，同样的情景也会出现在公务员在事关自身职业安全的改革上：退出机制宽松，则职位安全性高；退出机制严格，则职位安全性会降低。作为既得利益群体的公务员自然也会在公务员退出机制的严格化上抱消极态度。endprint

三、治理公务员“永业”现象的路径

有效治理公务员“永业”现象，关键在于健全公务员的退出机制。为此，应当从以下几个方面着手：

1.进一步明细化、具体化《国家公务员法》的辞职辞退规定。2006年施行的《国家公务员法》在十三章中对辞职辞退情况做了专门规定，公务员辞职属于主动退出机制。但“20世纪80年代辞职下海曾经风靡一时，但随着就业形势日趋严重，自愿辞职的人数越来越少”。[8]实践中，云南省昆明市制定奖励20万鼓励公务员辞职创业的规定，实际上执行效果并不太好，这些都表明公务员主动辞职的动力不足。《国家公务员法》第83条规定了五种公务员辞退情形，即：不称职、不接受其他安排、拒绝合理安排、违纪、旷工。五种情形总体上来讲，都具有很强的笼统性和模糊性。如，第一种情形中规定公务员连续两年考核不称职应予以辞退，针对公务员的考核，2007年国家也出台了《国家公务员考核规定（试行）》，一些地方也相应地制订了适合本地的公务员考核办法。但从总体上来看，这些规定原则性过强，缺乏具体的指标、标准、项目的规定，另外，再加上“人情”因素，致使年度考核中真正不合格者近乎为零。为健全公务员退出机制，《国家公务员法》《国家公务员考核规定》以及地方配套规定需要进一步制定普遍适用的明晰化、具体化及具有岗位个性化的考核标准，使考核更具操作性；还应制定相应的考核公正性保障机制，使考核的结果具有客观性，杜绝“人情”因素，进而为公务员的退出提供更为明确的参考；同时，还需要制定公务员主动辞职的保障制度，鼓励公务员流动。

2.打破公务员退出的“过失”原则。在我国目前施行的《国家公务员法》《国家公务员考核规定》《行政机关公务员处分条例》等法律及规范性文件中，公务员的辞退基本上是依据“过失”原则来执行的。无论是考核不合格、拒不执行安排，还是违纪及旷工，无不带有公务员行为的“过失”因素。但由于这种“过失”有时难免会带有一定的主观性，受“人情”因素影响较大，现实中难免会出现借此条规定“打击报复”、“卖送人情”的情形。因此，单纯的“过失”原则并不能保障公务员的有效退出。在新公共管理改革后，西方国家改变了公务员中考核的“过失”原则，在与公务员签订短期合同的基础上，将“庸政”也纳入了考核范围，一旦发现公务员平庸无为，即使其没有犯错，也会在最短期内解除聘用合同。反观我国，这一点贯彻得还很不够。要真正打破公务员退出的“过失”原则，不仅需要建立相应的“非过失”辞退原则，如，公众评价、效率不彰等都可以成为公务员考核的辞退标准，与此同步的还需配套进行聘用制度的改革，使公务员的任用“合同”化。只有这样，“非过失”原则才不会遭遇较大阻力而顺利推行。

3.破除公务员既得利益。公务员的退出之所以困难，正如前面所分析的，既得利益是一大原因。基于人的本性，只要有可能，既得利益者就不会轻易放弃自己已占有的利益；只要有可能，人在“利己”本能下就会促动自己尽量去占有某种利益。这些年的公务员热，就很好地佐证了这一点。占有既得利益的公务员通常被认为是“体制内”的受益者，无论是相对稳定和较高的收入，还是退休后健全的生活保障，通常都成为“体制外”人员艳羡的内容，因此在我国就出现了这样一种情形：占有既得利益的“体制内”公务员不愿退出，“体制外”人员拼命想进入公务员队伍。这使得我国公务员队伍变得越来越庞大，人员的流动性也越来越差。我国公务员事实上的“永业”现象在这些年是呈加剧稳固化的趋势，这要求必须破除公务员的既得利益，弱化公务员职位对求职者的吸引力。这需要，一是规范公权力的运作，使公众因权力魅惑而产生的“官本位”意识得以消除，同时也使公务员行为得到约束；二是规范公务员收入保障制度，使公务员收入保持社会平均水平，同时加大公务员退休保障制度的社会化改革；三是杜绝公务员的各种灰色收入，使公务员收入公开化、透明化；三是推行聘任制，打破既存“铁饭碗”现实；四是通过宣传教育，弱化公众对于公共职位的盲目向往。当公务员因“体制”原因而占有的既得利益被破除时，公众对公务员岗位的热情也会随之降低，公务员“体制”内外也会形成一种顺畅流动的人员进退机制。

参考文献：

[1]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]张康之.公共行政学[M].北京：经济科学出版社，2003：118.

[3]齐燕.构建我国公务员正常退出机制的策略分析[J].广西社会科学，2011，（1）.

[4]马克思恩格斯全集（第1卷）[N].北京：人民出版社，1995：82.

[5]邓小平文选（第2卷）[M].北京人民出版社，1993：220-221.

[6]吕建华，杨艺.我国干部人事制度改革的回顾与展望[J].行政与法，2011，（9）.

[7]邓峰.既得利益在 中国[EB/OL].http：//www.snzg.cn/article/2012/0415/article_28267.html.

[8]杨红，王健.公务员正常退出机制的构建与保障[J].甘肃联合大学学报，2012，（5）.

[责任编辑：宇 辉]endprint