海洋行政执法信息资料业务档案管理体系研究*

卢 青，周 勋，陈 蕾

（国家海洋局北海分局 青岛 266061）

海洋行政执法信息资料业务档案管理体系研究*

卢 青，周 勋，陈 蕾

（国家海洋局北海分局 青岛 266061）

目前，行政执法业务资料没有系统明确的归档规范和要求，缺乏统一规范的管理。文章通过总结多年来中国海监北海总队行政执法业务的实际工作和经验，探讨分析行政执法信息资料综合业务档案管理分类框架和具体归档内容，力争将各类行政执法业务工作各个环节产生的信息都归入档案中，建立科学的档案管理体系，实现海洋行政执法档案归档的系统性、规范性、完整性和统一性。

海洋行政执法；业务档案；管理体系

海洋行政执法业务资料不仅能反映海洋行政执法业务工作的变化和发展，为海洋行政执法和管理工作提供参考和历史记录，同时海洋行政执法业务资料还可以跟踪执法行动质量、掌握行政执法业务水平、分析执法存在的问题，为当前和将来的海洋行政执法业务工作提供重要的参考和借鉴依据。但是，一直以来，北海区海洋行政执法信息资料除办案案卷进行了较系统地整理和归档以外，海洋行政执法业务工作中产生的其他业务资料没有系统明确的归档规范和要求，致使大量执法业务资料没有统一规范的管理，而且各支队的管理方式方法各异，有的资料分散保存在个人手里，有的则散失而无从查找，造成大量行政执法业务资料不规范，不完整，甚至缺失。

国家海洋局于2011年起陆续推出了行业标准《海洋行政执法档案业务规范》（HY／T 139－2011），《海洋管理机关档案业务规范》（HY／T 057－2011），出台了《海洋行政执法档案管理规定》，这些规定的出台都对进一步规范行政执法业务资料的档案，起到了积极的推动作用。

但上述规定没有针对行政执法诸多业务工作产生的各类资料如何分门别类统一归档的具体方法和技术规范，面对北海区行政执法覆盖面广（涵盖北海区三省一市），工作涉及领域多、内容繁杂等现象，如执法领域涉及海域、海岛和海洋环保等多个领域；内容包括各类专项、各类定期执法检查、溢油应急、举报、海砂采挖及海洋自然保护区等诸多执法业务工作；同时各支队由于属地不同，执法内容也有差异，管理方式也有差别；在执法过程中产生的大量有价值的行政执法资料不能系统、规范、完整和统一的进行归档。因此规范、管理好海洋行政执法业务资料势在必行，亟须制定统一规范的海洋行政执法业务档案管理规范和规定。

本研究通过总结多年来中国海监北海总队海洋行政执法业务实际工作的经验，探讨分析海洋行政执法信息资料综合业务档案分类归档框架和具体归档信息内容，力争将各类行政执法业务工作从宏观到各个环节产生的不同信息，包括纸质文档、电子文档、照片及声像资料等工作信息都归入档案中，建立从产出到存储的科学的档案管理体系，实现海洋行政执法档案归档的系统性、规范性、完整性和统一性。

1 海洋行政执法业务档案归档框架研究

海洋行政执法业务工作包括各类行政执法检查、巡查、专项行动及违法案件的查处等工作。涉嫌违法案件形成的案卷按照办案流程来进行归档，其中主要包括立案审批表、调查终结报告、责令停止违法行为通知书、陈述申辩笔录、告知书、处罚决定书等；而各类行政执法检查、巡查和专项行动一般都会产生方案、报告、记录、总结、照片及声像资料等。鉴于以上2类工作内容特点，将海洋行政执法业务档案归档分为执法检查类及处罚案卷类两大类，就此分成一级归档分类目录。

1.1 执法检查类

首先按照检查目标的属性及执法行动检查的重点进行分类。海域、海洋环境、海岛是海洋行政执法的三大领域，可各自形成档案；自然保护区和海砂采挖行政执法检查工作可能涉及海域、海洋环境和海岛多个领域，且该2项执法工作属于重点专项工作，所以将该2个主题与海域、海洋环境、海岛三大领域并列；单独定期、不定期、统计、日志、举报等执法检查的相关信息均涉及海域、海洋环境、海岛多个领域，属于综合的执法检查信息，列为综合类，把执法检查类分成6类，形成二级归档分类目录：即海域使用、海洋环保、海岛、海洋自然保护区、海砂及综合类。其次，将每一领域按照专题信息及专项执法行动等相关业务工作信息进行再分类，分成三级归档分类目录：海域类档案分成区域建设用海（一区一档）、围填海（一项目一档）、海盾专项执法行动、区域建设用海专项执法行动、海底电缆管道铺设专项执法和其他6类；海洋环境保护档案分成渤海石油勘探开发定巡执法、碧海专项执法行动、溢油应急执法、北戴河专项执法、海洋倾废执法及专项执法和其他6类；海岛档案分成一岛一档、海岛定巡执法检查、护岛行动专项执法和其他4类；综合类档案分成单独定期执法检查、单独不定期执法检查、日志、举报、统计和其他6类；自然保护区和海砂采挖不再细分。通过以上6类、22个子分类，将海洋行政执法所有有关的行动和业务工作都囊括其中，便于整理。

1.2 处罚案卷类档案

首先按照案件归属分为海域使用、海洋环境保护、海岛案件，形成二级归档分类框架。其次，按照重大案件和一般案件进一步细分，其中海洋环保案件又分为碧海和一般环保案件，海域又分为海盾和一般海域案件，海岛又分为护岛和一般海岛案（图1）。

图1 行政执法业务档案归档框架

2 执法检查类档案具体归档信息研究

2.1 归档信息范围总则

各类海洋行政执法工作中涉及以下的内容均应收集到相应的分类档案中，主要包括：上级下达的有关行政执法文件、任务书、通知书，本单位产生的有关行政执法文件；在行政执法工作过程中产生的（包括文件、批复、工作方案、计划、检查记录、案件、日志、日报告、月报告、航次报告、应急报告、通报、专报、快报、通知、报告、报道、总结汇报、要求填写的所有信息表格、照片资料、声像资料）所有与执法工作有关的一系列的文件、资料等；相关法律文书；获取的证据性文件等；执法机构的确认、裁决、给付、奖励等结论性文件；行政执法工作中，案件或违法查处情况统计、说明（包括案件或违法数量及每个案件的案由、时间、承办人和查处结果等）；举报有关的信息及材料等；行政执法工作的重要会议相关材料［包括请示、批复、通知、名单、议程、讨论通过的文件、决议、纪要、会议记录、会议的照片、录音（像）资料等］；其他信息［1］。

2.1.1 海域使用

（1）区域建设用海（一区一档）需要包含如下内容：区域建设用海总体规划方案，海洋局下发的同意该区域建设用海总体规划意见，区域用海规划示意图，区域用海平面设计图，区域建设用海海域使用论证报告书的报批稿及批复文件，国家海洋局对区域建设用海的批复文件；区域建设用海内单体项目列表（包括单体项目名称、建设单位名称、确权填海面积、施工通知书、取得海域使用权证书的批准时间等）；按有关检查文件和通知要求填写配套检查表格；违规案件列表说明（包括立案时间、执法单位、处罚金额、案件名称、结案时间），本单位查处的案件，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；其他相关资料。

（2）围填海（一项目一档）需要包含如下内容：项目用海申请，项目立项的申请及批复，海洋环境影响评价报告报批稿及批复文件，海域使用论证报告书报批稿及批复文件，项目用海的预审意见，项目用海的批复，海域使用金缴纳通知书，海域使用权证书；按有关检查文件和通知要求填写的配套检查表格；执法检查中，违法案件立案项目，其有关案件详情可指向案卷档号，移交案备注，对其他海监机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；其他相关资料。

（3）海盾专项执法行动需要包含如下内容：当年海盾专项执法行动实施方案；海盾行动查处违法案件项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；海盾执法专报、总结、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

（4）区域建设用海专项执法行动需要包含如下内容：上级下达的专项执法文件，行动计划，卫星遥感图，相关检查情况列表（包括项目名称、检查时间、是否违规填海、超出面积，产生的案件指向案卷档号并做简要说明，由其他执法机构查出的案件将其进展情况及结果加以简要说明）；当年《北海区区域建设用海专项执法行动方案》；按有关检查文件和通知要求填写的配套检查表格；执法声像资料；区域建设用海执法专报、总结、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

（5）海底电缆管道铺设专项执法需要包含如下内容：当年项目用海相关批复文件，项目用海电缆或管道铺设设计平面图，海底电缆管道路由调查批复文件及铺设施工批复文件，路由调查报告，海洋环境影响评价报告报批稿及批复文件，海域使用论证报告书报批稿及批复文件，海域使用权证书；执法任务书、行动计划；专项行动查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；执法专报、总结、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

2.1.2 海洋环境保护

（1）渤海石油勘探开发定巡执法需要包含如下内容：渤海油田开发分布图，渤海油田开发公司总目录，当年海上油田开发相关的审批文件（包括海洋环境影响评价报告报批稿及批复文件，海域使用论证报告书报批稿及批复文件，项目用海海域使用权证书，海上溢油应急计划，环境保护设施三同时与竣工验收的批复等）；按有关检查文件和通知要求填写的配套检查和登记表格、海洋执法监察任务书、定期巡航执法日报、应急快报、定巡执法监察专报及船舶报；渤海定巡执法查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；其他相关资料。

（2）碧海专项执法行动需要包含如下内容：当年碧海专项执法行动实施方案；专项行动查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；碧海执法专报、总结、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

（3）溢油应急执法需要包含如下内容：执法任务书，检查通知书，现场笔录，调查询问笔录，溢油应急响应执行程序的通知；溢油应急日报，溢油应急执法专报，溢油应急总结报告；应急执法查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；其他相关资料。

（4）北戴河专项执法需要包含如下内容：该年度实施方案，执法专报，执法总结专报；专项行动查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；其他相关资料。

（5）海洋倾废执法及专项执法需要包含如下内容：本执法机构管辖海区倾倒区及临时倾倒区总目录（包括倾倒区及临时倾倒区名称、倾倒区面积、倾倒区内项目名称、坐标、项目倾倒总量、项目倾倒时限）；执法任务书，执法检查通知书，现场笔录，倾废船登检记录，倾倒许可证复印件，有效期内海洋倾废许可信息统计表（包括许可证编号、项目申请单位、工程名称、施工单位、批准倾倒量、载运工具、倾倒区名称、有效期时间、签证日期）；按有关检查文件和通知要求填写的配套检查表格；专项行动查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；执法专报、总结、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

2.2 海岛

（1）一岛一档需要包含如下内容：本执法机构辖区海岛统计总目录，单位和个人开发利用海岛有关的申请材料，相关批复文件，海岛使用金证明（免交备注），海岛使用权证书，《海岛执法基础信息表》。

（2）海岛定巡执法检查需要包含如下内容：执法任务书，行动计划（实施方案），按有关检查文件和通知要求填写的配套检查表格；定巡执法查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；执法专报、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

（3）护岛行动专项执法需要包含如下内容：当年护岛执法行动实施方案；专项行动查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；执法专报、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

2.3 海洋自然保护区

海洋自然保护区需要包含如下内容：本执法机构管辖海区自然保护区的总目录（包括保护区名称、保护区面积、保护区对象）；执法任务书，行动计划；自然保护区查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；执法专报、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

2.4 海砂

海砂需要包含如下内容：本执法机构管辖海区海砂矿区开采数量，单位或个人海砂开采海域使用申请及批复，海洋环境影响报告报批稿及批复文件，海域使用权证书，海砂开采许可证；执法任务书、行动计划，有效期内海砂开采许可证统计表；海砂执法查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；执法专报、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

2.5 综合

（1）单独定期执法检查需要包含如下内容：当年单独专项执法检查年度及每次工作计划；定期执法检查专报；单独定期执法查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；其他相关资料。

（2）单独不定期执法检查需要包含如下内容：不定期执法监察专报；单独不定期执法查处违法案件相关项目列表，由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；执法声像资料；其他相关资料。

（3）日志需要包含如下内容：依据关于印发《北海总队海洋行政执法检查日志制度》（海监北法字〔2010〕11号）的通知要求，将执法检查工作中产生的原始信息记录于日志中。

（4）举报（一举报一档）需要包含如下内容：举报材料（包括来访记录、信函、电子邮件、传真、电话等举报内容），《举报受理记录表》；移交的相关材料及《举报移送单》；通知书、照片、上级下发的相关文件；《海洋违法行为举报处理情况记录表》；《海洋违法行为举报现场核实报告》；《海洋违法行为举报处理情况报告》；由本执法部门立案的违法项目，其有关案件情况可指向案卷档号，对其他执法机构查处或立案的，附加说明；年度举报处理工作报告；执法声像资料；执法专报、相关会议记录、照片、视频资料；其他相关资料。

（5）统计需要包含如下内容：按照《海洋行政执法统计报表制度》填写相应表格：包括《海洋行政执法情况统计表》和《行政处罚动态明细一览表》，根据上级主管部门要求填写的其他统计表一并归档。

3 处罚案卷类档案具体归档信息研究

在案卷的归档中首先设置辖区年内处罚案件列表（包括案件名称、被处罚单位名称、处罚时间、处罚金额、并简要说明，按海域案、海洋环境案、海岛案排序并进一步细分）；其次一个案件建立一档，处罚案件办案流程图及归档内容见图2。

图2 处罚案件办案流程及归档内容

处罚案件办案流程图描述了违法案件查处流程（包括一般程序案件、简易程序和听证程序），同时将每个办案流程产生的归档内容进行了列举。具体处罚案件档案的归档内容及要求在《海洋行政执法档案业务规范》（HY／T 139－2011）［2］中有详细的规定，本研究不再详细阐述。

由于北海区行政执法覆盖面广，内容繁多，属地不同，部门不同，产生的资料难免有所区别，产生的信息资料也会有所差异；并且随着海洋行政执法业务工作的不断丰富和发展，相信会产生更多新的执法领域或新的执法专项，在归档时可具体情况具体对待，将新产生的有保留价值的海洋行政执法信息和资料按照相应的归档办法归入档案中，不断完善海洋行政执法档案管理体系。

［1］ 国家海洋局.HY／T 057－2011海洋管理机关档案业务规范［S］.北京：中国标准出版社，2011.

［2］ 国家海洋局.HY／T 139－2011海洋行政执法档案业务规范［S］.北京：中国标准出版社，2011.

海洋行政执法信息资料业务档案管理体系研究（2014B16）.