探索城市治理新路径

文/陈海松

（作者：中共上海市委党校第三分校城市管理执法研究中心主任）

2014年3月5日，上海市委书记韩正同志在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时说：“探索符合中国国情的特大型城市治理新路子，上海有责任、有基础。”“有责任”是指上海要按照中央关于继续当好改革开放的排头兵和科学发展先行者的要求，在城市管理和社会治理方面要有所创新、有所担当，积极作为，形成可复制、可推广的制度成果。“有基础”是指上海在城市综合管理方面有所实践、有所探索。其中，城市综合管理“大联动、大联勤”机制创新就是上海探索特大型城市综合管理的尝试，期望能够走出一条符合上海时代特征的特大型城市治理新路。

突破传统管理体制

上海城市综合管理大联动、大联勤机制（以下简称“大联动、大联勤”）是传统城市管理体制失效状态下的机制创新，是在不改变现有行政管理组织体制和各部门的行政管理职能，不增加额外行政编制的情况下，以信息化平台建设为支撑，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社会服务大集中、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联勤、突发事件大应对”为重点，优化城市管理运行机制，创新城市综合管理和社会治理的发展新路。2009年以来，上海市嘉定、闵行率先探索“条块结合，以块为主”的城市综合管理大联动、大联勤机制，较好地解决了城市管理功能碎片化和服务裂解性的问题，取得管理效果和社会效果双丰收。2012年5月3日，时任上海市委书记俞正声同志在“加强和创新社会管理工作推进大会”上指出：要总结推广“大联动、大联勤管理，完善城市综合管理体制，创新常态化工作方式，完善工作监督考核机制，确保各项任务落实、运行高效。”目前，嘉定、闵行、奉贤、崇明、长宁、杨浦、静安、浦东、松江、徐汇等十个区县正在实施城市综合管理大联动、大联勤。

整合综合管理资源

大联动、大联勤依托上海市城市网格化系统，整合现有的巡防警务系统、城市网格化管理系统、市政服务系统等城市管理数字化资源，对接“12345”热线、“12319”热线等市级系统，建立区城市综合管理和应急联动平台。该平台可以及时采集和处理相关城市管理的事件，形成信息采集、流转、处置、反馈的运作流程，并进行监督考核。实现市、区、街镇、社区四级网络的有效串联，联动部门之间的信息共享、接口有序和工作联动。

大联动、大联勤整合了市容环境管理、治安巡逻和城市管理中的协管力量，分别组成社区网格化巡管队伍和街面网格化巡管队伍，并在街面网格管理中实行联勤巡管模式。他们上街面、进社区、到农村，实现网格化管理全覆盖，形成“网格叠加、工作联动、角色互补、绩效激励”的工作机制，实现管理的无缝衔接。

各区县积极构建街镇大联动、大联勤分中心，强化街镇在城市综合管理中的主体作用，以网格为载体推进城市治理重心下移到社区，落实在基层，解决了街道看得见管不了，条线管得了看不见的问题。“网格碎片”不碎，实现了由条线管理为主向街镇管理为主、由条块分割向部门联动的转变。同时，大联动、大联勤的街镇分中心整合了各类协管力量和志愿者队伍，协助开展城市综合管理工作。大联动、大联勤的村（居）工作站，以社区建设为抓手，以民生服务热线为媒介，紧紧依靠群众自治组织，实行自我管理、自我服务，拓宽公众参与城市管理的路径，实现政府行政管理与居民自治管理的良性互动。

综合管理探索遭遇“路障”

虽然大联动、大联勤工作取得了一些成绩，但是由于受到城市管理体制的约束以及管理理念、管理能力的不适应，其功能并没有得到充分的发挥，面临瓶颈。

1.组织机构建设面临体制困境。大联动、大联勤中心大多是临时组织，机构定位不明，无固定的人员编制，制约了大联动、大联勤的稳定发展。即使2014年以来部分区县进行机构体系调整，例如一些区增挂了城市网格化综合管理的牌子。但是，这只解决了区级层面的人事编制问题和身份问题，而街镇大联动、大联勤分中心和村（居） 委大联动、大联勤工作站至今没有人员编制，人员流动性大，队伍不稳定。况且区大联动、大联勤中心作为一个事业编制单位，协调联动的对象是政府各行政管理部门，地位尴尬，在指挥协调、应急联动、督查督办等管理工作中，经常遇到法律地位不明确、管理权威不足、联动协调难等实际困难，一定程度上影响了城市管理和社会民生问题的处置效率。

2.管理标准化建设滞后。目前，各区县大联动、大联勤对在本区域内的信息化资源进行了整合和优化，但是存在着系统标准的衔接是否对标的问题。例如，闵行区开发的大联动信息系统与市建交委的城市网格化系统并行使用，要使两者有机融合，需要在技术标准和管理流程上，加强制度规范，才能有效对接。另外，各区县、各行业在城市综合管理标准化建设方面虽然制定了一些实务操作办法、技术标准规范和考评办法等规范性文件，但是，各区县城市管理标准化工作没有得到系统梳理，各项标准的设定缺乏统筹，标准化建设进展也参差不齐。

3.法律保障机制不明确。目前，上海城市综合管理法律保障机制不明确，违法执法的风险较高。大联动、大联勤提倡各职能部门跨前一步做事，齐抓共管，形成合力，但一定要厘清联动联勤与依法行政的职权边界。当前，对于一些法律规定不明确的事情，往往依靠大联动、大联勤，通过相关职能部门协商确定由谁来执法，如果商定不成，则由领导指定某机关执法。这种联动如果处理不当，可能违背职权法定的原则，偏离了依法行政的要求。被指定的部门，第一、第二次可能会配合，第三次可能就会以法无授权为由拒绝。

街镇社区“块”的管理工作较多，但可利用的资源非常有限，特别是垂直管理的“条”不服从大联动、大联勤指挥中心的指令时，“块”也无能为力。虽然区县政府一般都把大联动、大联勤工作绩效纳入干部的政绩考核，但是对“块”上考核容易，对“条”上的考核权缺乏法律支持。此外，现阶段城市综合管理更倾向于管控安全与秩序，强调对人和事件的控制，“治安”、“维稳”的色彩更浓，但在规范公共服务流程、提高服务质量、形成长效机制方面缺乏改进的动力。城市综合管理的公众参与仍处于初级阶段，参与的广度、深度、精度大多不高，突出表现为社会组织参与度不高，居民参与处于被动式参与，自觉性不高。

像上海这样特大型的城市，综合管理工作所面临的问题非常复杂，协调工作跨度大、难度高，这都要求我们必须在管理模式上不断改进，摸索出一条符合上海特征的城市综合管理之路。