浅析我国行政处罚存在的问题及其制度完善

白志闯

【摘 要】行政处罚作为行政执法的一种重要形式，我国现行的行政处罚制度虽然在在各类社会矛盾频率凸现的过渡转型时期发挥着着制裁违法行为、缓和社会矛盾、实现社会和谐稳定的重要作用，但其缺陷和弊端也随着行政法治的发展而不断暴露，一些规定已经不能适应行政法治发展的需要。因此本文通过对行政处罚基本概述和其现状缺陷的分析，在结合我国实际的情况下对完善我国行政处罚制度提出参考性建议，以促进依法行政的顺利开展，保障行政处罚领域的基本人权。

【关键词】行政处罚；问题；制度完善

一、行政处罚的概述

行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪给予法律制裁的行政行为。我国行政处罚制度集中体现在《行政处罚法》中，《中华人民共和国行政处罚法》规定行政处罚的种类包括人身罚（行政拘留）、行为罚（责令停产、停业；暂扣、吊销许可证和执照）、财产罚（罚款；没收财物）和申诫罚（警告）四种。行政处罚在各类社会矛盾频率凸现的过渡转型时期，起着制裁违法行为、缓和社会矛盾、实现社会和谐稳定的重要作用。

二、我国行政处罚的现状及存在的问题

（一）实施行政处罚的主体过于混乱。虽然中国目前的《行政处罚法》对行政处罚执罚部门作出了规定，但在司法实践中，行政处罚的执行机构过于混乱，各自的职责不够明确、互相推诿责任的现象仍然十分普遍。当前，许多部门规章和地方性法规都已经作出了关于行政处罚的相关规定，有些规定甚至超出了法律法规规定的范围，下位法与上位法之间出现了明显的冲突。如下级行政机关越权行使了上级行政机关的行政处罚权；甲行政机关行使了乙行政机关的行政处罚权；无行政处罚权的行政机关行使了行政处罚权。[1] 部分地方政府为了实现自身的管理职能和地方利益，在没有相关法律依据的条件下自己创设行政处罚，这使得一些本来不具有行政处罚执法权的机关取得了行政处罚权，从而使得行政处罚的执法部门冗杂、重叠。部门之间的执法力量配备也极不合理，有的部门机构庞大人员众多，而有的部门则只有寥寥可数的几个人员，甚至出现只有挂牌机构没有执行人员的行政处罚机构。同时，不同的行政处罚主体之间为了各自的利益而常常产生冲突，对于有利益、执法难度低的存在的都争着行使处罚权，而对于执法难度大、利益小甚至没有利益的则敷衍了事、互相推诿。这就使得我国的行政处罚效率极为低下，起作用也无法有效发挥。

（二）行政处罚听证制度存在缺憾。我国《行政处罚法》第四十二条对行政处罚的听证制度作了相应的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。这在法制进程上是一大进步，但在实践过程中却并未发挥其应有的作用。究其原因，《行政处罚法》关于听证制度的范围和作用的规定都过于狭窄，同时行政处罚听证中的主体和具体适用也存在问题。

（三）行政处罚没有足够的强制力和执行力。行政处罚是以处罚的方式进行说服和劝导，以顺利地实现行政机关的行政管理职能，但其执行的强制力度存在很大的不足性。与强制性惩罚措施相比，说服劝导性的行政处罚相对行政相对人来说“不痛不痒”，没有足够的威慑力；部分行政机关因担心当事人进行行政复议或者行政诉讼，只对其进行口头教育而不执行具体处罚，这就削弱了行政处罚的权威性。此外，行政相对人在接受行政处罚的时候抗拒、拖延，这些都使得行政处罚的作用很难得到有效发挥。

（四）行政处罚的过程中存在诸多问题。行政处罚的执行人员在处罚过程中也存在着诸多的问题。首先，行政处罚决定书不规范。没有严格按照《行政处罚法》第39条的要求制作；有的甚至没有写明违反法律、法规或者规章的事实和证据。其次，行政机关的处罚标准随意性大。在执行过程中轻意改变已在处罚中确定的罚款数额，缺乏严肃性，有损行政权威。第三，相同情节处罚不一。同一行政机关对性质相同、情节相似的违法行为处罚存在较大差异。此外，行政处罚存在着“罚态度款”现象。

三、对完善我国行政处罚制度的建议

（一）进一步完善行政处罚主体。完善行政处罚的主体需要对行政机关及其主管部门的行政执法权重新进行分配，将各行政主管部门的一部分执罚权交给综合行政执法机关，由其独立行使行政执罚权，实现一家执法；综合行政执法在实践中面临的问题集中体现为各部门的利益冲突，而协调处理好各部门之间的利益，实现上下级及不同执罚部门之间的利益平衡，才能为综合行政执法提供良好的基础；行政处罚的不断完善需要将行政处罚权由行政机关向司法机关转化，对违法行政法律及行政秩序的违法行为的处罚，应该主要由法院这一司法机构来进行，而由行政机关辅助实施；然而在我国目前的情况下，要想实现行政处罚权由行政机关转移到法院不是短时期内可以实现的，而是需要逐步地进行；现阶段可以考虑将一些重大的行政处罚的决定权由法院来行使，而由行政机关行使追诉和检控权。随着法制的不断进步和完善，行政处罚的实施权应该逐步向法院转移。[2]

（二）扩大行政处罚听证范围，完善行政处罚听证程序。我国的《行政处罚法》中虽然也有关于行政处罚的听证程序的规定，但其对于行政处罚听证范围的规定则过于狭窄了，对于拘留、没收、劳动教养的听证程序等没有规定。[3] 拘留的处罚对象是人身自由，没收的处罚对象是公民私人财产权，而劳动教养也是对公民的人身自由进行的限制，所以，以上三种都应当属于行政处罚的范围，应当将其纳入到行政处罚听证程序中去，以达到进一步扩大行政处罚的听证范围，保障行政相对人合法权益的目的。

（三）完善行政处罚强制执行机制。我国的行政处罚虽然已经形成了强制执行机制的雏形，然而与司法权比较起来，其强制力明显不足，很难起到震慑行政相对人的作用，行政处罚也很难充分有效地发挥其作用。从国外的相关实践来看，各国都在寻求多样化的行政处罚强制执行手段，例如日本的授益行政行为的撤回、违法事实的公布、给付的拒绝等方式，使行政执行更具有强制力。[4] 因此在完善我国的行政处罚机制时也可以借鉴域外的立法经验，采取多层次多样化的手段，进一步增强行政处罚的强制性和法律效力，以期达到维护行政处罚权威、减少行政违法行为、更好地实现行政管理职能和社会和谐的目的。

（四）加大对行政处罚执法的监督和规范力度。行政机关要加强自身的执法监督力度，逐渐减少乃至杜绝行政处罚执罚人员随意处罚甚至违法处罚；要定期对行政机关执法人员进行培训，以进一步提高行政执法人员的素质和执法水平；此外，法院在受理非诉行政执行案件时，在立案上要嚴格把关，对于行政处罚不规范的不予立案执行，以督促行政机关转变执罚作风，进一步规范自身的执法行为。[5]

【参考文献】

[1]吴鹏，李俊华.依法行政：一个依然沉重的话题对行政处罚现状的调查与思考[J].行政与法，2000（02）.

[2]杨俊峰.我国行政处罚存在的问题及解决对策[J].法制与社会，2013（24）.

[3]李蕾.论我国行政处罚听证制度的完善[J].科技信息（学术版），2006（01）.

[4]肖金明，冯威.完善行政处罚法律制度的若干要点[J].法学论坛，2005（06）.

[5]关于印发全市行政执法机关开展规范行政执法行为活动实施方案的通知http：//www.jxfz.gov.cn/xxgk/fggw/zfwj/ffbz/200905/t20090506_542116.htm