转变职能再造流程推进自治区土地整治再上新台阶

张宏飞　罗海波

摘要：土地整治是推进工业化、城镇化和农业现代化的重要抓手，是经济社会加速发展时期实现保发展、保耕地的有效途径，是增强粮食安全保障能力，促进新农村建设和统筹城乡发展的重要平台和抓手。我区的土地整治工作开展了十几年，虽然取得了一定的成效，但也存在相应的问题。本文对土地整治的重要意义和作用进行了简要的阐述，对自治区土地整治工作状况进行了调查研究，结合作者多年的工作实践，对土地整治工作在项目实施和管护、制度建设、队伍建设等方面存在的主要问题进行了分析，提出了强化顶层设计，加强领导、开创新模式，引导投资方向等六方面的工作建议。

农村土地整治是利国利民的安保工程、惠民工程和生态工程，是推进工业化、城镇化和农业现代化的重要抓手，是经济社会加速发展时期实现保发展、保耕地的有效途径，是统筹城乡发展、建设绿色农畜产品生产加工输出基地、服务三农三牧、改善民生、建设生态安全屏障、建设社会主义新农村新牧区的现实选择，是落实自治区“8337”发展思路的重要支撑。自2001年我区开展土地整治以来，自治区一直高度重视土地整治工作，认真执行国家有关政策，严格规范管理，结合实际，不断创新，截至目前，土地整治累计投资134.45亿元，先后安排实施项目1，027个，项目建设规模1，110.01万亩，新增耕地面积98.05万亩，为促进全区经济社会发展奠定了坚实基础。

一、土地整治重要意义

党中央、国务院高度重视土地整治工作。党的十七届三中、五中全会、近几年中央一号文件和政府工作报告都对土地整治工作做出了部署。2011、2012年、2013年，国务院又相继出台和印发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整整治工作的通知》（国发[2010]47号）、《全国土地整治规划（2011-2015年）》（国函[2012]23号）和《全国高标准农田建设总体规划》（国函[2013]111号），均对土地整治工作提出了更加明确的要求。土地整治已经成为落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，推进工业化、城镇化和农业现代化“三化”同步，破解“两难”促进“三保”，增强粮食安全保障能力，促进新农村建设和统筹城乡发展的重要平台和抓手。

二、土地整治成效

“十一五”和“十二五”期间土地整治作为自治区提高粮食生产能力的直接手段得到社会各界的高度关注，项目分布覆盖了我区101个旗县的95%以上，覆盖了所有农作区。土地整治项目实施取得了“治地、节水、增粮、富民”的明显成效，项目区新增耕地达到98万亩，新增耕地率平均超过9%；灌溉用水量大幅度降低，节水率平均达到30%以上；粮食亩产量平均提高100公斤以上，粮食生产能力平均提高20%以上，耕地质量提高1-2个等别。此外，土地整治调动了农民对土地投入的积极性，提高了土地利用系数，使农业生产成本平均降低15%以上。通过土地整治项目的实施，有效的增加了全区耕地面积、植被覆盖面积，改善了生态环境，促进了农业生态系统良性循环，提高了土地利用条件，拉动了地方经济发展，为我区实现耕地总量动态平衡，推进新农村新牧区建设作出了重要贡献。

三、土地整治潜力

自治区是全国13个粮食主产区之一和5个商品粮净调出省区之一，耕地面积为1.37亿亩，占全国总耕地面积的近1/14，但我区土地资源的基础条件却不够理想，尤其是耕地，有灌溉水源保证的仅占30%左右，全区34个粮食主产区耕地面积为0.64亿亩，水浇地面积仅为0.23亿亩，可见我区耕地质量偏低。自治区未利用资源开发潜力研究表明，我区可利用耕地后备资源面积为1，358万亩，耕地发展潜力较大。从总体上看，我区已完成农村土地整治建设规模不足全区耕地总面积的1/12，新增耕地仅为耕地后备资源的近1/13，亟待整治的土地面积还很大，耕地后备资源潜力较大，农村土地整治还存在着巨大的空间。从近几年看，我区已成为国家开展土地整治工作的重点区域，我们要在高标准完成各项任务基础上，向国家争取更多的土地整治资金。

近日，国务院批复的《全国高标准农田建设总体规划》，明确“十二五”和“十三五”期间，全国建成4亿亩和8亿亩高标准农田的目标，我区的目标分别为1，137万亩和3，660万亩。我区具有耕地后备资源充足、中低产田比例大、节水潜力巨大的优势，我们将以土地整治为平台进一步加大高标准农田建设，将发展节水农业作为高标准农田切人点，全面提高我区耕地质量，合理高效的开发耕地后备资源，切实做好我区土地整治及高标准农田建设各项工作，力争到2020年以土地综合整治为基本平台建成4，000万亩高标准农田，全区耕地整体质量提高一个等级。

四、存在的问题

土地整治事业通过十几年的发展，虽然取得了阶段性成效，但是通过近期的调研总结分析发现仍存在一些不容忽视的问题。一是缺乏上级政府引导，部分地方政府积极性不高，造成项目实施难度加大。由于农村土地整治项目实施和管护的优劣未纳入上级政府对地方政府的考核，部分旗县或乡镇对争取到的项目不够重视。对于项目启动初期出现的一些矛盾，政府还能够起到积极作用，但当问题越来越复杂时，他们的积极性就有所降低，认为积极或不积极对他们本身都没有太大影响。个别旗县由于资金缺乏，对土地整治资金还进行了挪用；况且土地整治项目工程不能为地方带来用地指标。因此，土地整治项目就成为国土资源部门一家之事，实施起来步履维艰也就难以避免。

二是基层干部群众认识不一影响项目建设。部分项目区的干部群众在项目实施前、中、后分别呈现出三种不同的态度—项目争取前，干群满心期待、态度积极；项目实施中，斤斤计较、推进缓慢；项目完成后，群众得到实惠但对工程的日常维护缺乏责任心。基层群众虽知道实施农村土地整治工程是为了改善农村的生产生活条件以从根本上提高农民的收益，但在碰到关系切身利益的问题时，部分群众却往往不愿意让步，甚至提出过分要求，在一定程度上影响了项目建设。

三是土地整治资金投入过于分散，没有充分发挥资金的最大效益。一直以来，由于自治区面积广、旗县多，在新增建设用地有偿使用费使用上多少是按照四项因素进行分配下达的，到了盟市及旗县多数是在具备条件的地方按照平衡原则进行分配，导致这种因支农资金投入较分散，资金使用效率相对低下的问题。由于缺乏整体推进的顶层设计，难以形成集聚效应，使得巨额资金分散使用，呈现“撒胡椒面”状态。

四是土地整治制度建设和行业管理有待于建全。国家和自治区为规范土地整治管理工作，先后出台一些规范性文件，但由于投资渠道，管理模式的改变，部分管理方式已不适应工作的需要，需要从各项管理工作实际出发，在制度上进行系统规范，再造流程，实现各制度间的无缝对接。同时，农村土地整治涉及的招投标代理机构、勘测、规划设计、监理、施工等单位参差不齐，缺乏各类机构准入管理、统一监管以及对各参建单位质量成果的有效评价，没有建立黑名单等政策措施，从而影响了土地整治项目建设的成果质量，亟须加强参建单位的行业管理。

五是土地整治成果管护有待完善。由于缺乏土地整治项目后期管护的引导机制，管护资金短缺、责任不落实，土地整治项目后期管护工作往往流于形式，后期管护长效机制需进一步建立和完善。

六是亟待加强土地整治队伍建设。全区土地整治资金由2001年的641万元，到2006年的2.2亿元，上升为2011年的30.7亿元，“十二五”期间每年土地整治资金均值在30亿元以上，2013年的土地整治资金近54亿元，面对大量的资金，土地整治规划、组织、监督监管等任务日益繁重，这些工作量大、面广，对人员的数量、素质都提出了更高的要求，随着土地整治事业的快速发展，各级土地整治机构肩负的使命更加重大，承担的任务更为繁重，职能、任务与人员编制不匹配的矛盾将更加突出。

五、下一步工作建议

（一）强化顶层设计，加强领导

一是土地整治应对新要求和新挑战，需要加强顶层设计，统筹规划，规范程序。应将土地整治尤其是增减挂钩放在城乡统筹发展、新农村建设的大格局中谋划，放在深化农村整体改革的总体部署中推进才能有生命力、才能可持续。应继续强化“田、水、路、林、村”综合整治，以耕地保护和质量提升为核心，以土地增减挂钩和新增建设用地有偿使用费为抓手，以土地整治重大工程和重点工程建设为重点，加快3，660万亩高标准农田的建设；着力农村人居环境的改善，加大对山水林田湖生命共同体的整体修复。

二是应建立政府主导的管理体制，要以各级党委政府为主导，以土地整治为平台，由党委政府强力整合各部门资源，统筹项目、资金和规划，建立健全工作组织协调机制，落实共同责任机制，真正做到优化配置资源、捆绑使用资金、灵活运用政策、催生综合效益，真正建立起“政府主导、农村经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制。同时，争取从自治区政府层面上，出台加大土地整治建设高标准农田的政令，以促使各级政府及相关部门的重视，联动推进土地整治。

（二）开创新模式，引导投资方向

一是坚持以建设集中连片的高标准农田为主导，优先向土地流转较好地区、中小型农场和地方积极性高地区进行集中投入；同时，要结合我区东中西各地区、各类型实际进行规划，突破原有规划模式，因地制宜地开展土地整治工作。

二是整合涉农资金，充分发挥资金效益。为了加大土地整治力度，稳定和拓宽资金投入渠道，发挥资金的聚集效应和放大效应，土地整治实践中，应按照“各炒一盘菜，共办一桌席”的思路和“渠道不乱、用途不变、专账管理、集中投入、各记其功”的原则，以土地整治项目建设为平台，国土、财政、环保、住建、交通、水利、农业、林业等部门密切配合，将土地整治专项资金及农业综合开发、农村道路建设、农村水利建设等涉农专项资金，按照规划集中投入项目区，将项目区建成新农村的样板工程。

三是中央分成新增费按照“集中资金，重点投入”和“缺什么、补什么”的原则，优先考虑建设条件好、地方积极性高、项目实施进展快的地区，开展重大工程建设及整县、整镇推进高标准农田建设。

四是引入市场竞争，开展“以补代投、以补促建”的管理模式，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划设计开展土地整治，强化市场化运作，扩大土地整治项目资金来源渠道，结合土地流转，引导单位和个人等社会资金依法参与土地整治；同时，探索以土地整治项目投资入股形式，鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济体参与土地整治，多途径投资、多种形式开展的工作方式，更好的发挥土地整治投资效益。

（三）深化组织机构，流程再造

一是加快土地整治队伍建设。近年来，土地整治工作也受到地方各级党委、政府的高度重视，“党委领导、政府负责、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参与”的土地整治工作机制已经初步形成。全国各地为了更有力地推进土地整治工作，纷纷进行了机构改革，有的增加了编制，有的改变了名称，有的提升了规格，有的参公管理。而我区各级土地整治机构人员较少，面对每年30多亿元投入的土地整治项目监管，各级土地整治机构多数已是力不从心，只能在现有条件的基础上，应对国家及自治区的日常事务工作，对政策制定、技术研究和深层次的监管等工作难以开展，严重影响了我区土地整治事业的发展。我区应进一步加大土地整治队伍建设，确保土地整治事业健康发展。

二是成立土地整治协会，加强行业监管。通过土地整治协会加强对土地整治涉及的招投标代理机构、勘测、规划设计、监理、施工等参建单位进行行业监管，优化土地整治行业队伍，加大对参建单位的奖惩，把各项土地整治制度进一步落实到位。

三是完善制度，流程再造。在强化政府主导和完善制度、明确责任、监管到位的前提下，优化、简化项目申报和前期工作程序，建立一整套项目立项审批、规划设计、工程实施、资金使用、竣工验收等各项管理工作系统流程，从而在制度上进一步规范全区土地整治工作。

四是跟进完善相关的法律规章。对土地确权登记、土地承包经营权流转、项目资金政策支持、改革征地制度和维护农民权益等现实性问题，以及各类倾向性、非常规性问题，要积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，尽快出台相关的法律法规政策和制度，做好土地整治的法制保障。

（四）市场化运作，强化监管

一是坚持市场运作的利益机制。农村土地整治项目必须遵循市场经济原则，按照产业化方式运作，乡镇、行政村或村民组、农民、社会投资企业签订合同，明确各自的职责、权利。总的要求是通过市场机制的运行，最终实现项目实施的规模化、资金使用效率的最大化以及投资的受益化。

二是大力推行业主、监理、中介、村民代表、社会舆论、动态监测系统“六位一体”的质量监管机制，形成了多方参与、全面全程监督格局。同时，结合国土资源遥感监测“一张图”的总体部署，建立土地整治“一张图”工程，充分利用农村土地整治监测监管系统，对土地整治项目建设情况进行集中统一、全面全程监管，在线实时报备工作，切实做到底数清、情况明、数据准、现实性强。会同有关部门做好项目区耕地质量监测和绩效评价，将土地整治完成情况纳入年度耕地保护责任目标考核内容，并根据考核情况实行奖优罚劣。另外，要将土地整治监管列入执法监察范畴，开展不间断的巡查。

（五）加强公众参与，建立后期管护

一是我区土地整治项目中普遍存在着土地整治公众参与意识不高、参与项目监督的农民素质偏低等情况。我们要组织开展土地整治宣传和专业技术培训工作，增强群众参与土地整治工作的积极性，对参与到土地整治项目中的群众继续培训，从而使群众在监督土地整治项目实施过程中能够真正起到作用，让农民从立项到验收全程参与，实现土地整治公众参与的全程覆盖。对土地平整、农田防护林种植等技术含量较低的工程鼓励项目承担单位交由农村集体经济组织参与项目建设；对通过招投标方式确定施工单位的，鼓励施工单位安排当地农民参与工程项目实施。同时，要始终把维护农民权益放在首位，更加尊重农民产权主体地位；要按照三中全会《决定》关于改进社会治理方式的要求，土地整治要在健全乡村民主议事机制的基础上，以政府为主导、农村集体和农民为主体开展，坚持群众自愿、群众参与、群众受益。

二是建立了土地整治项目工程后期管护机制。土地整治项目如果项目建成后，各种工程设施管护主体缺位，管护责任不明，工程设施不能妥善管理，将直接影响到项目效益的正常发挥。因此，我们要制定管护管理办法，从项目工程管护主体、管护责任、经费筹集等方面对工程的后期管护作出明确规定，确保项目建成后能长期、稳定、有效地发挥效益，促进农业增效和农民增收。同时，要将建成的优质耕地及时划入基本农田，规范设立标识，实行永久保护。还要积极配合做好地力培肥、土地承包经营权流转、农业产业化发展等相关后续工作，确保高标准基本农田能够长久发挥功效，真正实现“高标准建设、高标准管护、高标准利用”目标。

（六）转变观念，扎实推进

一是现阶段要求我们必须适应形势，增强信心，创新思路，实现“四大转变”，即从单一土地整理、开发、复垦向土地综合整治转变，从土地单项资金投入向整合使用相关资金转变，从保护耕地、提高粮食生产能力相对单一目标向促进城乡统筹发展多目标转变，从国土资源部门一家管的方式向政府组织、国土部门牵头、有关部门参与的方式转变，把土地综合整治这项重要工作抓出成效，为服务三农三牧、改善民生、建设生态安全屏障、建设社会主义新农村新牧区做出重要贡献。

二是要循序渐进推进土地整治工作。要深入调查研究，全面把握开展农村土地整治的有利条件和不利条件，做到有利条件充分利用，发挥优势，不利因素积极探究原因所在，化解难题。要考虑和鼓励多样性的探索，充分调动农民群众、社会各界投入土地整治工作的积极性和热情，把好事做好，好事办实。要充分尊重和依靠农民，坚持探索土地利用的多样性，探索融资渠道，处理好依法依规和改革创新的关系。