土地调查与集体土地确权浅谈

万文

摘要：土地管理工作影响着国家的经济安全，粮食安全，生态安全，繁荣富强，土地调查是土地管理一项关键手段。

一、对二调的工作体会

第二次土地调查，国家利用1：1万正射遥感影像图，采用土地二级分类法，经过国土系统的学习和培训，在仔细阅读了第二次调查培训教材和技术规范，认识到土地调查的精度，对土地调查的重要性，我们对底片的核实做到不重不漏，为数据库建设收集足够准确的资料。经过两年多的努力，将全旗615张影像图全部核实，完成城镇调查1，201.16公顷，利用二级分类将全旗1，188，960.43公顷的土地全部分类，其中，五分地国土资源中心所所辖面积125，473.25公顷，耕地12，894.95公顷，林地40，063.4公顷，草地63，811.58公顷，村庄2，444.43公顷，为以后翁旗及乡、苏木、镇的建设提供了充分的依据，也为国家对翁旗经济发展指导工作提供了数据支持，为今后的土地信息化建设打下了坚实基础，使土地管理工作走进了网络时代。

1.土地调查是重大的国情国力的调查，是加强土地管理和调控的基础工作。第二次土地调查的精度远远高于第一次的土地诃查，主要是当前的科技水平比80年代有了空前的飞越。

全国土地调查时以县为单位进行的调查，依据县级成果逐级汇总而成，第一次土地调查是1984年5月-1977年底，用于所处的环境，消费水平各地极部平衡。经费来源成了主要问题，受各种条件的限制使第一次调查历时十三年才完成。由于经济的发展的不平衡影响工作进度的不统一，形成的表格也不规范。各地的成果虽然在完成调查的基础上也每年进行了土地年度变更调查，但由于调查的技术落后，基础资料保存方法比较原始，特别是成果资料多为纸或薄膜成图，不利于变更后的修改和使用，更不谈不上信息的交流和共享，已经完全不能满足经济信息高速发展的当今社会需求。经济的快速发展使城市面貌焕然一新，环境的综合治理使乡村的土地特征发生很大变化，为掌握真实准确的数据，实行最严格的土地管理制度，确保十八亿亩耕地红线不被突破，满足新形势下节约用地的要求，2007年7月国务院决定开展全国第二次土地调查。

第二次全国土地调查是2007年7月-2009年底全国各地组织开展第二次土地调查和数据建设。第二次土地调查采用1：1万正射影像图，分辨率比第一次调查1：5万影像图清晰的多，同时准确率和精度都有了大幅度提高。以翁牛特旗为例，88年调查使用的是1：5万影像图，当时条件有限照片为黑白色，幅度20×20cm，看影像图时要用放大镜，精度是人为控制，再好的工作人员也不能以技术解决精度。而第二次调查使用的是1995-1997年航片，比例尺为1：1的正射影像图，幅度为50×50cm，其分辨率清晰可见。在资料齐全的基础上，有了专业的作业队伍，承担翁牛特旗调查工作的是内蒙古师范大学土地测绘院。投入大量的人员、设备，在国土局、地方乡镇和村及村民组的大力支持下完成了分幅图的外业调绘和内业核实。在局工作人员和作业队共同进行质量检查，作业队伍处理了大量数据，经过软件处理大大提高工作质量和成果精度。

2.土地分类更合理化

第一次土地调查采用的是3级分类，即2002年1月1日国家范围试行的《土地分类》，其一级为农用地、建设用地和未利用地三大类，也是《中华人民共和国土地管理法》规定的三大类。二级分类为15类，三级分类为71类。针对全国城镇和与农村地籍调查尚未完成的现实情况，国土资源部在全国《土地分类》的基础上制定了《全国土地分类》（过渡期适用）分类。《全国土地分类》（过渡期适用）分类的整体框架与《全国土地分类（试行）》完全相同，其中农用地和未利用地部分与全国《土地分类（试行）》完全相同，建设用地部分进行了适当归并，将商服用地、矿储用地、公路设施用地、公共建筑用地、住宅用地、特殊用地6个二级类和交通运输用地的三级类巷道合并为居民点及工矿用地作为二级类，其下划分城市、建制镇、农村居民点，独立工矿、盐碱用地和特殊用地6个二级类形成土地二级分类共12个一级类、57个二级类。

3.城镇调查

城镇调查是第二次全国土地调查的一项基本内容，是全面查清全国城镇范围内的土地利用情况，掌握真实的土地数据的重要手段。

翁牛特旗的土地调查由内蒙古师范大学2009年承担，利用了两年时间，完成宗地调查38，014宗，完成城镇调查1，201.16公顷，形成完整的城镇数据库，为翁牛特旗的经济建设和城镇改造提供了依据，在此基础上结合翁牛特旗的实际情况修改了旗政府所在地的城镇规划。

二、第二次土地讽查是年度变更调查的基础，年度变更调查保持=调成果的现势性

在2009年完成第二次土地调查的同时，我们结合航片进行了第一次年度土地变更调查，核实可疑图斑，查处违法用地，实现了土地动态监管，在此基础上，修订了土地利用总体规划，为今后经济发展制定了可行性的中长期规划，在保护耕地的基础上，以提高耕地质量为目的，建立了土地整治长期规划，以高标准基本农田建设为切入点，使我旗的农业生产从传统种植向生态节水、高效、高产转变。

土地年度变更调查是国家运用二调成果为准确掌握各年度土地利用的情况，保持第二次全国土地调查成果的现势性。依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地调查条例》及实施办法，利用每年8月至下年1月的遥感正射影像图（我们所在旗县是每年11月份）与上一年度标准时点遥感正射影像图叠加，采用卫星遥感、地理信息系统等技术，提取年度新增建设用地监测图斑，分期分批分发到地方，为地方开展年度调查基础资料。各地利用下发的遥感监测成果，结合年度建设用地审批，土地整理复垦开发等情况，按年度变更调查的相关要求，实地调查并填写《土地变更调查记录表》全面查清年度内各类土地利用变更情况，重点掌握年度新增建设用地、耕地变更情况。结合当前土地利用总体规划基本农田成果图，掌握年度内基本农田变化情况，确保各种建设用地不占用基本农田，使基本农田保护工作达到“天上看，地下管”质量提高，数量不减的效果。

通过每年的土地调查和遥感监测工作掌握每个年度的土地变化情况，及时更新数据库适应“一张图”建设和“批、工、用、补、查”的国土资源管理新形势，满足土地管理日常业务的现势需求，实现监管方式从“以数管地”到“以图管地”的重大转变，进一步扩大成果应用的深度和广度，提高土地基础数据资料的社会服务水平，保障土地有效参加国家宏观调控，满足经济社会发展的迫切需要。

三、利用二调成果完成了集体土地所有权确权登记发证

第二次土地调查由城镇调查和农村土地调查两部分组成，农村土地调查的土地其所有权由国家土地所有权和集体土地所有权两部分组成。集体所有的土地是劳动群众对其所有的土地依法享有占用、使用、收益和处分的权利，是土地集体所有者在法律上的表现，集体土地所有权的主体是农民集体，依农民集体的所属不同又将农民集体分为三种，即村民小组集体所有权，村（嘎查）农民集体所有权，乡镇（苏木）农民集体所有权。村民小组集体土地是由合作化运动中各家各户交出的土地构成，村（嘎查）农民集体所有的土地是由各村民小组的土地构成，而乡镇（苏木）农民集体所有的土地是由各村（嘎查）农民集体所有的土地形成或由乡镇协调集体企业、组织无偿占用某村的土地形成。三级经济组织的土地所有权互不重复与国有土地所有权相互并列，国家为进一步明确权源，全面开展了集体土地所有权确权登记工作。

翁牛特旗第二次土地调查成库后，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部、财政部、农业部关于加快农村牧区集体土地确权登记发证工作的通知》和内蒙古自治区农村牧区集体土地所有权确权登记发证工作方案精神，利用两年时间，完成翁旗229个行政村，1，745个村民组的确权发证工作，同时完成国有土地使用权的调查工作，为今后的国有土地使用权的发证工作打下了基础，充分的了解了全旗各种土地的权属类型和权属性质。

四、集体土地使用权确权发证工作是二调工作的延续、是土地实现全面网管的补充

2007年国家颁发了土地二级分类，由于工作量大，国家将商服（05）、工矿（06）、住宅（07）、公共服务与管理（08）、特殊用地（09），采用了过度类代码203、204，只对城镇部分进行了系统调查。2013年4月，翁旗开展了集体土地使用权确权发证试点，在此基础上，全面开展了农村集体土地使用权确权登记发证工作，全旗共分七个标段，八支作业队伍进入翁旗工作，现已完成地籍子区6个，完成地籍电子档案2，400余宗。

通过本次农村集体土地使用权确权登记发证工作，我们将全面掌握第二次土地调查过度类的全部土地信息，其土地适用类型已全部建档，但我们现在使用的土地类型代码不是国家的二级类，以住宅为例：二级代码为072，现用代码为43，土地使用权代码为22，所下发的土地权属代码不能与二级分类相吻合，今后形成的集体土地所有权库与二调库套合时不能充分的体现国家的二级分类类别，通过土地使用权确权发证工作补充了第二次土地调查的数据库，使土地网络管理达到了全覆盖，为全面管理土地和动态巡查监测系统提供了详细的土地信息。

五、集体土地使用权确权发证工作能加快土地流转，促进社会主义新农村建设，实现城乡统筹发展

通过集体土地使用权确权登记发证工作，国家将出台相应政策，加快土地流转，使广大农牧民利益进一步受到法律保护，保障农牧民失地后的生产生活，加快农村牧区的经济发展，同时，也为各级政府提供了农村人口分布和村庄现状图，加快村镇规划，为社会主义新农村建设提供理论依据，全面实现城乡一体化，达到土地集约、生态宜居、和谐发展，充分利用现有的土地资源提高人们的生活水平，加快农村的城镇化进程。

通过第二次土地调查和集体土地确权登记发证工作，实现了土地信息化管理，为国家的社会主义新农村建设提供了基础性数据，加快了城乡一体化进程，这是一项利民强国的工程，是我们作为一个基层国土人为之献身的自豪。