我国海洋渔业执法体系及发展思考

胡成业 王飞 林杭宾

摘要 在分析我国海洋渔业执法现状和存在问题的基础上，结合我国海洋渔业实际情况，对我国海洋渔业执法体系进行研究，并为解决有关问题提出建议。

关键词 渔业执法；体系；发展

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）11-03413-02

Abstract Based on the analysis of the current situation and problems of marine fisheries enforcement，combining the reality of marine fishery in China，the marine fisheries enforcement system was studied，and several recommendations to solve the existing issues in the marine fisheries enforcement system were put forward.

Key words Fisheries law enforcement； System； Development

我国是海洋渔业大国，海洋渔业执法为我国海洋渔业健康发展提供了有力的保障。尤其是自十一届三中全会以来，我国海洋渔业取得了飞速发展，然而当前我国海洋渔业执法体系仍存在诸多弊端。通过分析海洋渔业执法体制的现状及存在的问题，对海洋渔业执法提出建议，以保证我国海洋渔业的健康可持续发展。

1 我国海洋渔业执法体系的现状

1.1 海洋渔业法律体系基本形成

改革开放以来，我国渔业立法得到很大的发展，初步形成了比较完善的渔业法律法规体系，基本上满足我国渔业发展的需要，也适应国际渔业法规的发展趋势[1]。据不完全统计[2]，到2006年底，我国已制定和颁布《渔业法》等14部法律，《渔业法实施细则》等33件法规，《渔业捕捞许可管理规定》等63件规章，地方性法规约200件，签署双边渔业协定等几十个协定公约。这部分法律、法规与公约是我国海洋渔业法律体系的重要组成部分，表明我国合理利用和养护海洋渔业资源，积极保护海洋渔业水域生态环境及维护专属经济区海洋渔业正当权益的决心和意志。

1.2 海洋渔业执法机构及其队伍不断壮大

1.2.1 海洋渔业执法机构。

海洋渔业执法机构逐渐得到完善。建国初期，全国渔业工作由食品工业部领导；1950年由农业部领导；1953年，渔政科设立在水产管理总局下；1957年，在水产部设立渔政司，同时建立黄海和东海渔业指挥部；1978年，三大海区渔业指挥部成立了渔政处；1983年，各海区加挂渔政分局牌子；1995年，成立了渔政渔港监督管理局；2005年，沿海地区均设立了海洋渔业执法部门；2013年，将农业部中国渔政归入国家海洋局。经过多年发展，我国海洋渔业执法机构已达2 969个，其中渔政1 715个、渔监82个，船检40个，渔政渔监船检综合执法584个，渔政与农业执法单位合署101个，渔政与水产研究或推广单位合署410个，渔政与渔业生产单位合署37个[3]。

1.2.2 海洋渔业执法队伍。

随着捕捞技术的进步，海洋渔业得以快速发展，海洋渔业执法队伍建设取得较大的成就。以2003年东海区为例[4]，东海区海洋渔业执法人员共5 871人。其中，77.8%为渔政，11.9%为渔监，4.5%为船检，2.6%为电讯，剩余的为其他辅助人员。

但是从学历结构来看仅8.8%为本科及本科以上学历，22.0%为大专学历，45.2%为中专及高中学历占，24.0%为初中及以下学历。由此可见，海洋渔业执法队伍普遍学历不高。

1.3 海洋渔业执法装备

据统计[2]，到2005年底，全国共有渔政执法车辆1 266辆，海洋渔业执法船艇403艘，渔业无线通信设备713台。1998～2006年，国家共投资13.7亿元，建设4艘千吨级、11艘五百吨级、19艘三百吨级、20艘百吨级的沿海渔政船和80多艘快艇，此外还有540多辆渔政车辆。

1.4 海洋渔业执法经费

目前，我国各级海洋渔业执法机构的经费来源大致分为自收自支、差额拨款和全额拨款三类，全额拨款约占65%，差额拨款约占15%，20%为自收自支[5]。多数基层执法单位的经费未纳入政府预算内管理，其人员和工作经费靠收费和罚没款维持，致使海洋渔业执法逐步演化成以罚款为主的执法模式。

2 我国海洋渔业执法存在的问题

2.1 海洋渔业立法问题

建国以来，我国海洋渔业立法取得了明显的进步，初步实现了“依法护渔，依法治渔”的目标，但与西方发达国家尤其是美国、加拿大、西欧等在制度博弈中存在一定劣势。

2.1.1 海洋渔业未独立立法。

海洋渔业法隶属于渔业立法，没有单独列出，因而未能独立的发展与延伸，这不符合我国海洋渔业大国的地位，更与渔业发展的要求不相适应[6]。目前我国渔业由海洋渔业和内陆渔业组成，两者在作业方式、管理模式、质量要求及其发展战略上均有较大的区别，因此用同一部渔业法来规范将会存在缺陷。海洋渔业立法的空白将长期制约我国海洋渔业健康发展。

2.1.2 现有渔业法律法规体系不完善。

自1986年《渔业法》颁布以来，虽经两次修订，但新的渔业法实施细则等相关法规尚未正式修订出台。《渔业法》作为我国渔业的基本法律，只是确立了基本目标、原则、措施和发展方向，导致出现的新问题难以处理，缺乏实用性和可操作性。相关部门应在《渔业法》的基础上，结合我国的实际情况，形成一系列适合海洋渔业和海洋资源特点的配套法规体系。

2.1.3 渔业立法出现相互脱节。

我国现行宪法和地方组织法明确规定，地方性法规、行政规章均不能与上级法律和行政法规相抵触[7]。然而，一些地方性法规、规章与法律之间存在矛盾，渔业立法上下之间也不注意衔接，使得渔业行政执法人员在执法过程中难以操作，出现“政出多头”现象。

2.2 海洋渔业执法手段与方法落后

2.2.1 海洋渔业执法装备落后。

我国管辖海域总面积超过三百多万平方公里，而目前满足专属经济区巡航执法要求的执法船（三百吨级以上）不到20艘，平均每艘执法船需管理的海域面积约18万km2，根本不能满足履行职责的需要[8]。绝大多数执法船船龄老且吨位小，抗风、速度、续航能力弱，只能承担近海、沿岸水域的海洋渔业执法任务。此外，海洋渔业执法基础设施不能满足正常执法的需要。目前，三个海区渔政码头只能满足中小型执法船停靠、补给、检修等需要，而大中型执法船只能停靠于其他码头，给管理带来不便。

2.2.2 海洋渔业执法机制存在弊病。

多年的实践已证明，国家统一领导和地方政府分级管理的模式存在不足，地方权力过大，国家统一领导权利有限[9]。海洋渔业执法尚未从生产指挥型转到管理服务型上来，使得在实际执法过程中存在一定的随意性。此外，一些地方官员片面地追求眼前利益，而忽视了生态效益和经济效益，使得海洋渔业执法成为地方保护主义的工具，这有悖于我国“依法治渔”的方针。

2.2.3 海洋渔业执法与科研脱节。

由于海洋渔业执法与科研隶属于两个不同的部门，故出现管理执法与科研分离，使多数海洋渔业执法滞留于经验执法的层次，带有很大盲目性，科技含量较低[10]，如未能根据资源再生能力来制定科学的捕捞量；可捕体长、体重各省份均不尽相同；未能严格进行生态评估，人为破坏海洋生境较为严重。此外，国家海洋局有完整的海洋研究体系，但由于与实际生产脱节，大量科学研究资料被搁置，造成极大浪费[11]。

2.3 海洋渔业执法队伍建设存在的问题

目前，我国海洋渔业执法体制属双重领导，基层海洋渔业执法机构的人事及经费归所在地政府管理，只接受上级机构业务指导，造成其对地方政府依赖太大，难以独立行使其职能。在人员录用上把关不严，致使海洋渔业执法队伍组成复杂，人员素质良莠不齐，法律、政治专业水平不高。这将会限制着我国海洋渔业执法能力的提高，某种程度上致使海洋渔业执法过程中出现诸多偏差。

2.4 海洋渔业执法体系不完善

我国的海洋渔业执法模式系上世纪制定的“统一领导，分级管理”，难以相对独立行使赋予的职能。目前，我国海洋渔业行政管理机构众多且职责重叠，造成有限的人力、物力和财力被浪费，而且不能形成合力，达不到“依法治渔”的预期效果[12]。此外，我国海洋渔业执法最高机构官员数量不足，数十人负责管理全国数万人，对繁重的国内海洋渔业管理任务及涉外海洋渔业事务应接不暇，其结果造成分工不明、职能不一，基层未能明确贯彻上层的指示精神，上层未能了解基层的情况。

3 海洋渔业执法发展的思考

3.1 加快海洋渔业立法步伐，完善其法制体系

加快海洋渔业立法，要根据其实际生产中出现的新情况及新问题，对现有渔业法律法规进行修改和完善，并尽快出台出有关渔业资源保护管理、渔业科研管理、渔港、船舶等相关配套的法规[9]。法规中，应充分考虑到海洋渔业长远的发展战略，从国情出发，借鉴和吸收发达国家在海洋渔业立法和执法方面的成功经验，同时收集各级海洋渔业执法部门有价值的第一手资料，进行分析总结，使海洋渔业法规完整化、协调化。此外，在完善海洋渔业法制体系中，要重视群众路线建设，发动和依靠广大渔民和基层渔民协会，制定行业法规，使其在实际生产活动中自行管理，从而形成具有中国特色的群管和专管相结合的海洋渔业执法模式。

3.2 加强海洋渔业执法队伍建设

海洋渔业执法队伍建设直接关系到其执法能力和政府的声誉。当前，我国海洋渔业执法人员文化素质良莠不齐，普遍学历水平较低。因此，提高海洋渔业执法人员的执法水平，引进有专业背景的人才已迫在眉睫，主要做好以下几点：①对现有的海洋渔业执法人员进行专业培训、整治，考核合格后的继续予以任用，不合格的进行遣散；②严把海洋渔业执法人员录用关，规范其人员的考试录用制度，参照公务员的标准进行考核；③严格执行岗前培训制度，凡未通过岗前考核者，不予颁发其执法证件，不准从事海洋渔业执法工作；④健全培训机制，以提高基层海洋渔业执法人员综合执法能力；⑤加快引进和培养渔政管理或海洋生物资源等相关专业人才。只有建立起一支业务过硬、财政有保障的海洋渔业执法队伍，才能在渔业行政执法过程中有效解决乱收费、以罚代管等问题，维护政府的公信力，真正做到“依法治渔、依法兴渔”[13]。

3.3 加强海洋生物资源养护

在20世纪90年代末期，世界海洋渔业捕捞量已达到了产能极限；进入21世纪以后，由于对海洋生物资源的过度捕捞及对生境的破坏，使得海洋渔业产量逐年下降[11]。故需加强海洋生物资源养护，海洋渔业执法与科研要密切结合起来，使海洋渔业执法建立在科学研究的基础上，具体做好以下几点：①海洋生境修复研究如海草床、牡蛎礁、珊瑚礁修复技术及其人工鱼礁构建技术研究；②海洋生物资源养护技术如人工放流、多营养层次综合养殖技术研究；③海洋牧场建设技术研究；④海洋生境修复和生物资源养护监测、评价与管理模型研究。

3.4 加强海洋渔业执法基础设施和装备建设 我国海洋渔业执法装备设施建设得到了国家相关部门的大力支持，其执法能力有所提升。但起点低、欠账多，执法装备设施建设的

整体规模、装备水平和保障能力还比较落后，海洋渔业执法能力建设特别是渔政船和渔政码头及基地建设，与面临的严峻局面和承担的重任还远不相适应，与国内其他执法队伍以及西方发达国家的渔业执法装备相比还存在较大的差距[14]。为维护我国海洋权益，保障渔民的正当权益，建设适应现代海洋渔业发展所需的专属经济区海洋渔业执法队伍和先进的海洋渔业执法装备已迫在眉睫。

3.5 加强海洋渔业执法区域合作

我国是世界第一大海洋渔业大国，海洋渔业活动不仅涉及我国近海及专属经济区，也涉及公海及相关国家专属经济区与双边渔业协定的水域。为了进行有效监控、管理、监督和执法，加强国家间的海洋渔业执法合作是国际渔业法律制度的一个清晰的发展方向[15]。就目前而言，我国可与日本、韩国及越南等国家进行合作，设立区域合作执法委员会，共同制定渔业政策、建立主要经济鱼类资源的最大可捕量、总许可渔获量（TAC）制度及各国的配额和确定各国的渔船作业方式、数量、总功率等指标，并适时根据渔业资源量的状况进行修改。此外，在该委员会里设立秘书处，负责日常事务，并为会员国提供决策咨询。

3.6 加强海洋渔业执法与科研相结合

海洋渔业执法与科研密切结合，在科学研究的基础上进行执法，以增加可行性，避免盲目性。目前，我国渔业科研力量与西方发达国家比较还存在较大差距，渔业科研手段单一，研究不够深入，尤其是在基础科学研究如对海洋生境保护，水生野生动物的保护等研究项目不足，对渔业发展研究仅处于单纯的数据汇总。故建议政府部门对海洋局和农业部的科研机构进行合理安排，避免研究重叠，改进研究手段，并适当增加科研经费，加强渔业基础科学研究。尤其是对以下几个方面进行研究：①利用无线射频识别（RFID）、船舶自动识别（AIS）、雷达等技术建设海洋渔业执法船与作业渔船海上动态监测系统；②利用地理信息系统与灰色关联度相结合研究主要经济鱼类的时空分布；③应用数学模型研究渔业资源的产量与补充量。

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