地质勘查资质管理体制的历史沿革和未来选择

张维宸

针对地质勘查资质审批制度改革有五种意见，主要是对于审批如何下放和下放到什么程度，还存在一定的分歧。

地质勘查是地质勘查工作的简称。地质勘查需要以地质观察研究为基础，根据任务目的要求，本着以较短的时间和较少的工作量，获得较多、较好地质成果的原则，选用必要的技术手段或方法，如测绘、地球物理勘探、地球化学探矿、钻探、坑探、采样测试、地质遥感等等。这些手段或方法称为地质勘查资质分类划分的重要依据。

中国对地勘单位（企业）资质管理的历史沿革

完全计划经济阶段（建国初期—1982年）。从建国初期到1982年期间，中国对地质勘查实行完全以行政命令和高度集权为特征的计划经济。1980年地质系统开始试点地勘单位企业化管理。在这一阶段，地质勘查单位为事业单位，接受国家计划的地质勘查任务，并领取国家工资，地质勘查市场没有形成，国家没有实行统一的市场准入管理制度，地质勘查不需要任何资质。

多头管理的地质勘查领域阶段（1982—1991年）。随着改革开放的不断深入，多种经济成分开始出现在地质勘查领域，“行业”的概念渐渐引入地质勘查领域。1982年地质部改为地质矿产部后，赋予地质矿产部新的职能之一就是“对地质勘查全行业的活动进行协调”。“协调”说明不是“主管”，在当时情况下地质勘查处于“多龙”并存的局面，地矿、冶金、黄金指挥部、有色金属、煤炭、石油、核工业、化工、建材、轻工等部门均有地质勘查队伍。1987年国务院发布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》中明确规定，国务院地质矿产主管部门和由其授权的各省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是矿产资源勘查登记工作的管理机关。国家地质勘查计划的一、二类勘查项目和我国领海及其他管辖海域勘查项目的登记工作，由国务院地质矿产主管部门负责。其他地质勘查项目的登记工作，由国务院地质矿产主管部门授权各省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责。要求各部门对本部门的勘查项目，应当按照本办法的有关规定，在登记前进行审查、协调，在登记后组织实施并进行监督和检查。国务院石油工业、核工业主管部门分别负责石油、天然气、放射性矿产的勘查登记、发证工作，并向国务院地质矿产主管部门备案。1988年地质矿产部“三定”方案中明确规定：“地质矿产部是国务院领导下的综合管理全国地质矿产工作的政府职能部门，也是全国地质勘查工作的行业管理主管部门。”基本职责四项，其中之一是“对地质勘查工作进行行业管理”，从此开启了地质勘查行业统一管理的新局面，为全行业统一的政策法规管理及行业规划、协调奠定了基础。在这一阶段，地质勘查管理头绪繁多，地质勘查市场处于刚刚起步阶段。随着“对内搞活经济，对外实行开放”方针的贯彻落实，单纯依靠国家预算拨款安排地质勘查工作，已经不能满足各方面对地质勘查工作的需要，必须开辟第二资金渠道，广泛吸收社会资金，增加地勘职工收入，搞活地勘单位。地质工作的单一资金渠道得到改观，社会资金逐渐成为地勘单位支撑发展的一个重要支柱。1986年《矿产资源法》颁布实施时，地质矿产部的“三定”方案还没有明确，故在《矿产资源法》中没有涉及地质勘查行业管理问题，地勘单位管理处于一种“一盘散沙”的局面。加之地质勘查经费的不断缩减，直接造成地质勘查队伍中大量“精英人才”的流失，地勘单位纷纷“外出觅食”，在相近的工程勘察市场上有了更多的地勘单位的身影，地勘单位已不同程度地在企业化或经营管理企业化的道路上开始起步。为了在这一并不熟悉的市场“养家糊口”，工程勘查资质逐渐进入地勘单位。1989年资源勘查登记管理工作步入正轨，部分省开始对地质勘查单位资格审查进行试点。因为过去全国勘查工作主要由9个部门所属地勘对外承担，当时出现了由某个矿山企业或者地方临时组成的勘查队，或由少数人联合甚至个体组成的勘查组，并向国家申请登记，要求获得勘查许可证。为了确保勘查秩序不混乱，黑龙江省地矿局在省人民政府和工商部门的支持下，对省内各种勘查单位进行资格审查，根据不同的资格分别发给不同级别的勘查资格证，然后才能申请勘查许可证。

资质开始实施并统一归口管理阶段（1992年至今）。1991年，地质矿产部印发了《地质勘查市场管理暂行办法》（地质矿产部令第11号）和《地质勘查单位资格管理办法》（地质矿产部令第14号），明确规定从事地质勘查市场经营活动的单位，必须具有地质矿产部或省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管局（厅）颁发的地质勘查资格证书，并按规定取得工商行政管理部门发给的营业执照，个人不得进入地质勘查市场承包项目。地质勘查资格证书的复核、发放，实行国家和地方两级审批制度。国务院各主管部门所属的地质勘查单位及外商投资的地质勘查单位资格证书的复核、发放由地质矿产部负责管理，其他地质勘查单位资格证书的审查、发放由省、自治区、直辖市地质矿产主管局（厅）负责管理。并明确了市（地）县人民政府地质矿产主管部门，可以根据受权负责地质勘查单位资格证书监督管理的有关工作。1996年8月29日，修订后的《矿产资源法》第三条第四款规定，“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件”。勘查、开采矿产资源必须具备必要技术、资金和其他经济条件，必须有一个合理的勘查计划等。2008年《地质勘查资质管理条例》（国务院令第520号）进一步缩减了国家复核、发放的范围，规定由国务院国土资源主管部门审批颁发的地质勘查资格证书范围是：（一）海洋地质调查资质、石油天然气矿产勘查资质、航空地质调查资质；（二）其他甲级地质勘查资质。除此之外的地质勘查资质，由省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门审批颁发。截至2012年底，全国拥有地质勘查资质证书的单位2404家，13类地质勘查资质共计6564个。

中国地质勘查资质管理的未来选择

针对地质勘查资质审批制度改革有五种意见，主要是对于审批如何下放和下放到什么程度，还存在一定的分歧。一是维持现状；二是进一步减少中央审批范围，大部分下放到地方管理；三是全部下放到地方管理；四是将原来中央审批范围转由行业协会管理；五是全部转由行业协会管理。这里对维持现状的意见不再阐述，同时将大部分下放到地方管理和全部下放到地方管理放在一起论证，把转由行业协会管理放在一起论证。

其一，地质勘查资质审批权力大部分或全部下放地方管理：一是下放到地方管理仍为行政审批，具有行政的严肃性和规范性。资质审批是进入地质勘查行业的重要关口，政府进行审批具有非常强的严肃性和规范性。把地质勘查资质审批权下放到省级，更有利于中央政府进行监督管理，有利于根据行业情况检查地方在资质管理方面的效果。在当前和今后一段时期内，中央再保留地质勘查资质审批权，既控制不了地勘行业的快速膨胀，也监管不了地方政府继续核准低等级资质单位的进入。二是下放到地方统一审批容易实现。现行的地质勘查资质审批权由国土资源部和省级国土资源主管部门负责。从单位资质数量来看，国土资源部审批的甲级资质单位约占2/5，省级国土资源主管部门审批的乙级和丙级资质单位约占3/5；从资质构成数量来看，国土资源部审批的甲级资质约占1/3，省级国土资源主管部门审批的乙级和丙级资质约占2/3。省级国土资源主管部门具有相对较强的专门组织和评审专家，对整个审批流程比较熟悉。如《国土资源部办公厅关于下放部分建设项目用地预审权限的通知》（国土资厅发[2013]44号），将12类建设项目用地项目，下放给省级或相应的地方国土资源主管部门办理。三是下放到地方统一审批便于后续监管。资质设置的初衷是为了净化地质勘查市场，规避不良中介的干扰，而要达到净化地质勘查市场的目的就需要后续更好地监督检查工作。监督检查工作的实现需要地方政府去做，中央在这一点只能是督导检查，中央不可能进行完全的监督检查工作，而任何疏漏都可能造就错误的出现和蔓延。地方政府凭借行政管理权，便于对地质勘查资质进行监督检查，也能够规避不良中介的影响，能够将众多问题消灭在萌芽状态。

其二，地质勘查资质审批权力下放地方政府的劣势：一是审批权过度分权、分权存在隐患。审批权的过度分权、放权会弱化政府能力尤其是中央政府的监管能力。审批权无限制减少或下放，它所能出现的最直接后果就是更多的市场“门槛”被降低，可能引发市场与公众利益之间的矛盾，也可能出现短期经济效益与长期社会效益相违背的现象。二是可能出现一放就乱。中央和地方共同具有不同等级的地质勘查资质审批权，有效地约束了在审批权上“打折扣”行为。全部下放地方政府审批，会出现更多的人情资质，在地质勘查资质审批中“打折扣”现象具有很大的可能性，这样地质勘查资质的实际作用就失去了，地质勘查市场出现混乱也就在所难免。三是地方政府愿不愿意接受是关键。现在是中央政府有放权的希望，但地方政府是否愿意接受中央政府放权还是未知数。如果中央政府强加式将审批权和与其捆绑在一起的监督权全部放下去，地方政府本意不愿意接受的话，那么放下去的审批权就是祸害，很可能使本来还有序的市场变成无序，到头来地方政府便会找千百个理由，继续下放审批权，从而使审批权成为没有意义的审批权。

其三，审批权下放地方政府，需要解决的问题：一是需要法律法规支持。现行地质勘查资质分级审批制度，其实并没有管理好地质勘查市场的准入门槛。因为一个丙级资质非常容易获得，获得丙级资质后，经过几年的市场运作，资质便顺理成章地升级为乙级、甲级。以法律法规形式明确地质勘查资质管理的权利地位，对权利进行调整是地质勘查资质审批权下放的必要内容，并将其相对固定下来，这才是根本。二是行业管理采用地勘行业协会指导形式。根据《行政许可法》第二十二条、第二十三条、第二十四条规定，实施地质勘查资质审批的机关需要是行政机关。简政放权，不是不管，而是捋顺管理方式，采取更加合理高效的管理方式。地勘行业秩序的维护不仅靠自身，还要靠政府，同时离不开行业协会指导。

其四，全部转由行业协会管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“创新社会治理体制”中提出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。”

其五，行业协会承担地质勘查资质审批的优势：一是行业协会是行业的“领袖”，具有沟通、协调、监督、公正等职能。行业协会经常来往于地勘单位之间，对地勘单位和地质勘查市场的运作情况较为熟悉，而且非行政领导，与地勘单位职工之间沟通起来比较容易，能够根据地质勘查市场的形势判断对地质勘查资质进行适时规制。二是资质审批具有较强的专业性、技术性，由行业协会承担有助于达到行政目标。地质勘查资质分十三项类别，各类别的条件并不完全相同。虽然行政管理部门人员的专业水平较高，但是人无完人，不可能所有的类别都能如数家珍。行业协会具有较强的专业性和技术性，承接资质审批非常适合。三是资质审批需要投入大量的人力资源，行政主管部门人员难以应付如此繁重的劳动。出于人道主义和节约行政成本的考虑，在不影响性质职责的履行以及行政目标实现的条件下，授权行业协会进行审批是可行的。

无论采取行政授权，还是采取行政委托方式，尤其是程序过程，都需要合法、合理。

其六，行业协会承担地质勘查资质审批的劣势：一是资质审批还是不是行政审批。资质审批权交由行业协会审批，则不再为行政审批，其严肃性和规范性能否体现，尚难以定论，人们会怀疑其效力是否与行政机关审批的效力具有同等地位。二是行政审批不允许“体外循环”。行业协会属于社会组织，而社会组织的内部机构多不健全，行业协会承担资质审批很可能增加资质审批的人情关，会导致资质审批更加不规范。三是行业协会难以完成后续监管。行业协会缺乏监督管理职能，资质发放之后，地质勘查行业协会难以承担起后续监管的重任。

无论地质勘查资质审批权下放地方还是下放行业协会，都要首先以法律法规的形式加以明确，以证明这种授权是合法的。没有相关法律法规为依据，那么下放地质勘查资质审批权，不仅下放行为不合法，而且产生的后果也不合法。同时，地质勘查资质审批权下放还要考虑后续监管问题。