我国行政审判体制的问题和改革思路

摘要：以及实务界一致认为的行政审判“三难”问题，即立案难、审理难、执行难，不仅涉及行政审判体制的微观层面，更反映了深层次的问题应该是宏观层面的司法地方化、司法行政化等问题。本文认为，行政审判体制改革需要立足于目前的政治体制、司法体制的框架下，通过立法技术，整合各种资源，对法官制度、行政诉讼具体制度进行改革，最大限度的实现行政审判独立和司法权威。

关键词：行政审判体制 行政审判独立 改革

▲▲引言

我国的行政审判脱胎于民事审判，在《行政诉讼法》实施前，其性质属于民事特别审判庭。1989年通过的《行政诉讼法》第3条第2款规定的立法原意不在于设立专门法庭，而是为了解决行政审判的机构设置。1999年《行政诉讼法解释》第6条第1款正面强调行政庭审理行政案件的职责，第2款还排除了普通法院所设人民法庭审理行政案件的可能性。目前，除了行政庭和专业的综合性审判庭，再无其他审判机关或机构审理行政案件。而司法实务中行政审判的各种难题值得更多的研究和思考。

▲▲一、我国行政审判体制的弊端

2007年，最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》对现今行政审判存在的问题和薄弱环节归纳如下：一是有些法院的领导对行政审判工作重要性的认识还不够高，没有摆到应有的工作议事日程上来，导致少数法院审判力量不足，行政审判机构不健全，审判人员整体素质不高，队伍不够稳定；二是有的认为行政审判风险大、难度大，明知行政行为违法，却违心裁判，不敢行使司法监督权。也有些法院热衷于办理非诉行政执行案件，不愿受理和审理行政诉讼案件；三是有些行政案件的质量还不高，个别案件久拖不结，影响了当事人合法权益的实现；四是非法干预行政审判的现象在一些地方还不同程度地存在，对当事人诉权加以限制的“土政策”还没有彻底清除；五是对行政审判领域出现的新情况、新问题调查研究不够，等等。这些问题影响了行政诉讼法的贯彻实施，损害了司法权威和公正形象，制约了行政审判职能作用的发挥，必须引起高度重视，切实加以解决。

以及实务界一致认为的行政审判“三难”问题，即立案难、审理难、执行难。这三个方面涉及行政审判体制的微观层面：法院的内部分工、地方行政干预、法院职权限制等。笔者认为，这些只是共同的、表面的问题，而这些问题所反映的更深层次的问题应该是宏观层面的司法地方化、司法行政化等问题。

我国审判和检察体制存在着严重的行政化模式，使得司法审判权和检察权无法从行政中独立出来。以法院体制行政化为例，法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。具体表现为：：法院及法院法官的行政化、法院相互关系的行政化、法院内部审判业务运作方式的行政化、法官人事管理的行政化。法院体制的行政化，使得我国法院的审判独立无法实现，审判制度徒有虚名，也严重干扰了审判组织的独立审判权，失去民众对作为最应当体现公正性的司法机关的信赖，司法解决机制将受到损害。

我国按行政区域设置的各级法院，实行块块领导，司法管辖区域从属于行政管辖区域；服从同级党委领导，接受同级人大及其常委会的监督，并对其负责，向其报告工作；法院院长的任免由同级党委提名，提交人大举手表决，副院长、庭长、副庭长、审判员的任免由同级党委及组织部门内定后，提交人大常委会履行法律手续；法院干部从属于行政干部系列，法院干部的选拔由同级政府人事部门行政调配，法院干部编制数由同级政府编委确定，法院干部的职级与薪傣待遇由政府人事部门比照相应的行政职级与档次对靠；法院内部机构的设置须报请同级政府编制部门批准；法院所需的一切经费由同级政府财政部门从地方财政统一列支。这种体制加剧了地方政府对法院审判活动的行政干预。例如，政府行政长官完全可借党委对法院审判活动实施领导之名，行行政干预之实。地方的划分界定了地方利益的区分。地方法院的一切经费来自地方，从而使法院的利益、干警的利益同地方的利益聯系在一起。在此体制下，以维护自身及其干警的切身利益为角度，法院这考虑问题难免有偏向性，司法审判屈于行政权也在所难免。

▲▲二、行政审判体制改革的两种观点

针对当前我国行政诉讼的困境和现行管辖制度方面存在的缺憾，法学界和实务部门提出了各种解决方案，笔者对以下这种方案进行评析：

（一）设立行政法院

在我国设立行政法院的可行性：

设立行政法院《宪法》上的依据。根据《宪法》第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”其中，专门人民法院的规定可以包容行政法院的内容。因为，我国现有的专门人民法院的特点有：专门法院的设置是根据特定的组织系统或者特定案件建立的审判机关，受理案件的范围具有约束性、专门性。专门人民法院的产生及其人员的任免不由同级人民代表大会组织产生和选举。而行政法院的设立符合上述的特点：行政案件具有专业性和技术性，行政法院是特定的相对独立的组织系统。专门法院的设立一般通过权力机关以法律文件批准。（海事法院的建立便是以全国人大通过决定的形式设立的专门法院。）因此，在最高法院领导下设立行政法院，从宪法规定的角度是可行的。并且，我国自清末修律以来主要向德日学习，在法律机构的设置和法学理论上基本属于大陆法系。大陆法系的行政法院体制在法律制度方面有容纳的可能性。

在我国设立行政法院的设想：

行政法院的性质应当定位于最高人民法院下辖的专门行政审判的司法机关。行政法院的职权为审理案件和审查行政机关申请执行具体行政行为的案件，即原来属于行政审判庭的职责转由行政法院行使。最高人民法院是最高行政法院的上级指导和监督机关，地方各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导和监督。行政法院组织系统有两种方案：一是最高行政法院设于中央政府所在地。行政法院系统由最高行政法院、省（市）行政法院、地区行政法院以及派出行政法庭组成。省（市区）行政法院设立于各省、自治区、直辖市所在地城市，地区（市）行政法院设立于各中级人民法院所在地城市。二是地区（市）行政法院与现行行政区划不相重合。可以根据案件以及人口多少来设置行政法院。

两种方案的共同点是自上而下设立独立的行政法院系统，这既是其特点，也是此类方案难以实现之处。因为，设立单列的行政法院系统，涉及我国宪法、人民法院组织法的重大修改，这在短期内难以完成。何况，除了军事法院这一极为特殊的专门法院之外，其他专门法院也没有单列成系统，业务上均由高级法院监督指导。而且，行政案件在法院种类案件中所占比例很小，是否有必要独立建制也有争议。因此，设立独立的行政法院，涉及司法体制和诉讼制度的大的改革，并不是一个现实可行的方案。

（二）在现行行政审判体制基本不变的基础上对行政案件的管辖制度改革

在目前，只能考虑在行政诉讼法的现有框架内挖掘资源。实践证明，行政案件管辖制度的改革，可以起到以较小的代价，解决长期困扰行政审判问题的作用，对于保证人民法院公正审判意义重大。

按照《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》的改革思路，未来即将大力推行的异地管辖制度，对于基层人民法院有管辖权而不适宜管辖的第一审行政案件，经原告申请、基层人民法院提请或者中级人民法院决定，可以由中级人民法院将案件指定到本辖区内其他基层人民法院管辖审理。 一般认为，现行《行政诉讼法》第22条和第23条是异地管辖改革的直接法律依据。具体而言，当地基层人民法院管辖可能会影响案件的公正审理可以被解释为“特殊原因”；中级人民法院可以将“本辖区内重大、复杂的案件”的管辖权“移交”辖区内的基层人民法院审判。

有人为行政诉讼异地管辖有利于解决行政权力干预司法的问题。反对者们认为实行异地管辖制度虽然在一定程度上可以防止地方政府非法干预诉讼，从而保证法律天平的平稳，但这种做法治表不治本，并且诉讼成本的也需考虑。异地管辖虽然能在一定程度上限制地方政府的干预，但不能实现真正的独立司法和透明化的公正程序，因此，此种方案不能称之为变革，不能解决目前行政审判体制的问题。

▲▲三、改革路径---- 在现行制度下行政审判审判体制改革

行政审判体制改革需要立足于目前的政治体制、司法体制的框架下，通过立法技术，整合各种资源，最大限度的实现行政审判独立和司法权威。

（一）宏观上：行政审判体制是在目前政治制度框架下的改革

在我国的人民代表大会制度下，司法与行政被看作是地位平等、相互制约的权力主体。在我国的宪政体制下，一府两院的职能是不同，地位平等的国家机构。在宪法的规定上，中国司法机关的地位与任何国家的司法机关的地位都是相似的，但实际情况却远非如此，由于对行政机关的现实依附，中国的司法机关在很大程度上没有其他国家司法机关那样崇高和威望。因此，即使宪法确认了司法机关的地位，在目前的政治体制下仍然难以实现实质的司法独立。

这种关系的生成有着深厚的社会历史基础。在历史上，以强大的皇权和发达的官僚制为代表的中国传统政治文明，其行政权的发达是世之罕见的，随之而形成的司法与行政的合一也构成了中国传统司法独具特色的性质。针对现行司法与行政关系问题上，学界目前提出了方案归纳起来主要有两个：一是改变现行司法区与行政区重叠的制度，重新设置法院体系和安排司法区；二是改变司法机关人、事、物等资源供给由同级人民政府支配和管理的体制。就第一种方案实施所需的巨大工程而言，第二中方案更具有可行性。可以吸取目前各国的经验来改进，司法经费单独编制预算并经议会批准是各国通用的方法。在我国可以建立司法经费由中央统一拨付的制度，便横向的供给关系为纵向的供给关系，彻底切断地方司法机关与同级政府之间的直接利益关系。再者，针对于目前我国司法归属于四级政府的司法行政关系，可以同样便横向的管理关系为纵向的管理关系，但是在级别上可以尝试将司法行政权归属于省和中央两级，并在司法机关与行政机关之间进行适当分配。

党政关系也是司法体制改革在宏观层面的重要问题。一般我们提到的“党政分开”主要是注重與执政党与行政的关系，对于司法领域的党政关系未予足够的重视。这个问题可以归结为：建立什么样的体制和通过一种什么样的途径能够既保障党对司法工作的领导，又能避免党的各级领导干部对具体司法过程的干预，从而实现审判权和检查权的独立行使和司法公正。在中国，民族危机所决定的先政治组合后市民社会的非自主发展逻辑使中国共产党不仅承担这应对社会危机的重任，而且还扮演着国家现代化的领导者和推动者的角色。因此，在我国建立了政党对国家事务的全面领导关系，司法事务也不例外。

通过制度的重新配置，减少司法过程的各种非法干预问题，可以尝试将目前横向的党对司法的领导关系变为从党中央到司法系统内部的纵向领导关系。“将目前由各级地方党的组织对各级司法机关的领导改由党的中央组织对最高人民法院和最高人民检察院党组的领导；最高人民法院和最高人民检察院党组根据党的中央组织的授权代表执政党负责领导全国各地的司法机关。地方各级党组无权干涉地方司法机关的司法工作，以确保司法机关真正享有司法独立权。”此种方案的出发点是显而易见的，但是，应当要考虑这些改革措施与整体制度框架的衔接。

（二）微观上：以立法推进行政审判体制改革

《法官法》的制定，改变了以前的法官适用一般行政人员管理制度所带来的重重弊端。死刑复核权的收回，在程序上限制和减少死刑的适用，利于刑事司法领域的人权保障；从微观角度上，同样，可以最大限度的通过立法来完善整个行政审判体制存在的各种问题。

根据《立法法》第8条的规定：“第八条 下列事项只能制定法律：…（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；…（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；…（七）民事基本制度；…（九）诉讼和仲裁制度；…”司法改革包括司法机关的管理制度、法官制度等司法体制，审判方式、诉讼和仲裁等制度，因此，对于司法制度中的不足，可以通过立法的方式进行完善。例如通过颁布《法官法》，促使法院体系优秀人才的遴选的规范化、审判权的独立性、法官地位的保障等问题。在各部门的配合下，通过立法途径推进司法改革，是最直接、有效的方式。

第一，法官制度。笔者由对各级法院法官任职资格的调研回馈信息中得知，行政审判庭法官与法院其它审判庭法官任职资格相同，无特殊要求，但一般在校时读行政法相关专业的优先。审判长、审判员、书记员的最低学历低线都为高等院校本科毕业。高、中院审判员的任职要求较高，一般本科毕业且助审六年，或硕士学位且助审五年，或博士学位且助审三年。行政审判从无至有仅二十年，当初任职的法官也是从一般的刑、民、经法官中选任，并无特殊背景要求，遴选制度无不同之处。培训机制上，因为行政条线涉及行政法规、政策的更新、变化上比普通刑、民、经要频繁，所以培训上除一般常规培训外，每次新法、法规及司法解释出台都会适时增加培训计划。因此，目前行政审判庭法官的任职资格与普通庭没有区别，鉴于行政审判的特殊性，可以考虑在《法官法》中规定对行政审判庭的任职资格，例如，有行政法专业背景等，强化行政审判的专业性。

第二、行政诉讼中具体制度的立法完善。行政诉讼的立法目的在于“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，因此行政诉讼受案范围、行政诉讼管辖制度的完善至关重要。

《行政诉讼法》关于受案范围的内容集中在三個法律条文上，即第2条的概括规定，第11条的肯定列举规定和第12条的否定列举规定。具体说，是以概括的方式确立行政诉讼受案范围，以肯定列举的方式列出属于行政诉讼受案范围的各种具体行政案件，并对不属于行政诉讼受案范围的事项作出了排除的规定。行政诉讼法确立的人身权财产权标准使行政诉讼受案范围过于狭窄，不利于对公民合法权益的保护。可以通过立法将抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为、行政指导、行政机关的重复处理行为等，切关乎相对人合法权益的行为纳入行政诉讼的受案范围，最大限度的保护公民的合法权益。

《行政诉讼法》关于级别管辖的标准，不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定。在行政诉讼制度建立之初，这些规定是必要的，而且发挥了应有的作用，但是在不断发展过程中逐渐显露出与现实的不适应性。行政诉讼与民事诉讼在诸多方面存在着差异，司法不统一、不独立以及司法行政化、地方化对行政诉讼的影响更大，因此，级别管辖制度应根据现有情况作出新的规定。可以通过立法的方式尝试提级管辖、异地管辖等方式来化解目前管辖制度存在的诸多问题。

▲▲四、结语

笔者认为，虽然建立独立行政法院体系是实现行政审判体制改革的最彻底的方式，但基于目前的政治体制与司法发展进程来看，独立的行政法院系统不具有实际可行性。因此，应当从宏观上处理好司法权与行政权及政党的关系，从微观上以立法推进体制建设为途径，最大限度的实现行政审判体制的优化。行政审判体制的改革将是漫长而任重道远的过程，不能一蹴而就，需要循序渐进的推进改革。

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作者简介：岳阳，男，1986年4月9号，山东济南人，复旦大学法学院2011级法学博士，研究方向宪法与行政法。