试论政府在推进城乡一体化管理中的职能作用

史佳莉

摘要：本文针对一些地方政府在推进城乡一体化管理中的做法提出了自己的看法，并提出政策建议。

关键词：城乡一体化；农业产业化；政府职能作用

一、地方政府在城乡一体化中的职能定位

（一）政策职能

城乡一体化是指在大力发展生产力的过程中，促进农村人口城市化，逐步缩小城乡差别，实现城乡经济、社会、环境的和谐发展，使城乡共享现代文明。从内容来看，城乡—体化主要包括城乡规划布局、城乡资源配置、城乡户籍管理、城乡利益保障一体化四个方面。其中应该充分认识到城乡一体化的过程，是经济社会发展剑一定程度的必然选择，是量的扩张向质的提高转变的过程。因此，地方政府职能主要体现在客观调控政策上。围绕城乡规划布局、城乡户籍管理、城乡利益保障一体化三个方面制定相关政策，同时制定相应的倾斜农业的产业政策引导城乡资源向农村流动。根据本地实际情况，研究扶持农业产业化发展的财政、税收政策。研究有助于农业产业化发展的行政规章并逐步法制化，并根据国家有关法律规范市场、企业和个人行为，取消保护地方、部门利益的行政规章、文件。保留下来的与法律相一致的有关行政规章，要在范围和内容上简化、明确。要探索完善龙头企业和农民之间的利益联结机制，重点引导“订单农业”发展，规范与订单农业相关的市場行为。

（二）协调职能

城乡一体化涉及农业、医疗、社保、财政、金融、工商、税收、公安、教育等多个部门。那种条块分割、部门壁垒的管理体制，显然不适应城乡一体化的要求，并在一定程度上阻碍城乡一体化的发展。因此，政府应加强综合服务职能和协调职能，按照城乡一体化发展的要求，消除旧体制障碍，弱化部门壁垒和管理职责，打破行业界限和条块分割，逐步走向管理的一体化。政府各部门之间要密切配合，协调解决征用土地、税收、医 疗保健、社会保障、户籍 、教育等方而的问题要建立适应城乡一体化的体制，促进城乡政策的统一，要注意各地经济发展情况，综合规划、综合改革、综合协调，以利持续地产生综合效应，政策必须符合经济社会发展的内在规律。

（三）调控职能

对城乡一体化而言，政府的调控职能包括财政、信贷、税收等方面要向农村倾斜，在财政方面，政府建立对农村投入的约束机制，规定财政支农支出 增长比例，从而增加财政对农村基础设施建没资金和支持农业资金的总量。研究财政资金对农业产业化的具体扶持内容和方式，调动各方资金支持产业化发展，形成多元化的投资体系。在信贷方面，政府主要通过信贷资金的倾斜，支持优质产业，促进农业结构和产业内部结构调整。在税收方面，政府通过研究制定税收优惠政策，减轻龙头企业负担，对非公有制与公有制龙头企业、内外资企业一视同仁，平等纳税，实行国民待遇。

二、充分发挥政府职能作用的政策思考

（一）积极转变政府职能，废除不合理的制度，为城乡一体化提供制度保证

1.建立全社会统一的社会保障制度。社会保障是社会稳定的“稳压器”，是政府工作的主要职责所在。在当前，建立全社会统一的社会保障制度是城乡一体化首要的切入点。我们应明确我们要建立的社会保障制度是全社会统一的社会保障制度。全社会是指城乡全体公民和全体劳动者。农民只要举家迁入城市，便转化为市民，应享受和其他市民同等的社会保障。他们原来社区集体公有的财产（包括耕地在内）按劳动力平均的份额应折价归他们个人所有，带入城市一次性地交给政府作为社会保障金，计入中央政府社会保障金账户。农民所在社区如果无力支付资产现价，原则上资产应归国家所有，由社区代为经营，每年向国家交租金。政府把这笔收入计入进城农民的社会保障之中。

2.尽快改革城乡分割的户籍制度。农民进城打工、安家落户，在很长一段时间却受到体制和政策上的限制。户籍制度改革的核心内容就是剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，使城乡居民在机会面前人人平等，获得统一的社会身份。同时，建立新的人口登记和管理制度，实行开放式户籍管理，即只要是合法公民，只要符合一定的条件和要求（如有稳定的收入来源、居住时间达到一定年限等），就应该依法获得合法的居住身份，并依法享受相应的权利和承担相应的义务。

3.建立统一开放、竞争有序的劳动力市场。建立一个统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场，以公平、规范为原则，引导劳动力市场健康发展，做到“企业自主用人，劳动者自主择业”，建立城乡统一的劳动就业服务体系，切实维护进城就业农民的合法权益，创造有利于农民进城安居乐业的良好环境。

4.积极探索土地管理制度改革。征地是工业化、城市化进程中必然碰到的问题，要严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严肃土地征用管理，完善征地程序，规范分配使用，严格用途管制，切实保障被征地农民的知情权、参与权、土地征用费分配权。妥善处理好保证必要的建设用地与严格保护耕地的关系，着力做到科学用地、集约用地，实行最严格的土地管理制度。要按照“先社会保障，后分配建设”的要求，积极探索新型土地征用补偿制度，加快建立规范平衡的土地征用费补偿分配和管理制度。要在维护集体土地所有权的基础上，积极探索农民集体非农用地和房产流转制度，积极探索农村宅基地集约流转、有偿调剂和有偿退出制度。

5.建立规范的农民培训体系。逐步建立现代“知识农民”培训教育系统。政府要有充足的专项资金保证农民培训的实施，把提高农民就业技能作为推动农村劳动力结构战略性调整的重大举措来抓，大力实施“农村劳动力素质培训”工程，加强对农民的技能培训，提高其就业竞争力。

（二）政府要重点制定区域产业政策

城乡一体化是使农民的生活方式和社会属性最终发生由“农民”向“市民”的转变。为此，我们必须把产业政策地区化，促使城乡、城间分工体系的发展。没有城乡、城间的产业结构差异，就没有要素流动的可能性，我们要进一步完善城市体系规划，明确农村、城市的功能定位，明确各自产业结构的特点。政府一定要抓住对城市功能具有定性作用的重大项目的定点权，克服地方的盲目性。每个城市有特色、每个地区有特色，才能形成区域性和全国性统一市场；利用财政金融政策落实产业布局规划，促进工业企业适度集中：在人口密度大、资源特色不突出 、产销市场潜力大的地区，政府应适当扶持劳动密集型产业的发展，指导当地城市大力发展和居民生活消费密切相关的产业，增加教育投资，发展与教育相关的第三产业。

（三）政府应该通过政策强力引导农业产业化发展

农业产业化是城市化的重要推动力。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，必然使经济发展追求规模效益，实现生产要素的合理流动和优化配置，这就不可避免地要求农业工业化，实现农业生产的企业化，规范管理，规模经营，形成农业生产集团，并派出大量的乡镇企业为之服务。政府政策引导推动以农产品为原料的食品等工业的发展，使食品工业成为经济的支柱产业，而相关工业的发展则增加了农产品的附加值，扩大了农产品的市场，调整了农产品的供需，为农村创造了大量的就业机会，推动了农业的发展，加快了城乡一体化进程。政府应在财政、特别是税收上给予能吸纳农民工比例大的农产品和食品加工业企业更大的税收优惠，吸引资源向农产品和食品加工业集中，推进农业产业化发展。

（四）统筹城乡规划与基础设施建设，促进城乡建设一体化

统筹城乡规划与基础设施建设，促进城乡建设一体化。按照优化城乡生产力和人口布局的要求，把城乡社区、基础设施和生态环境作为一个整体进行规划和建设，着力形成中心城市、县城、中心镇、中心村一体化的规划体系。通过改造城中村、撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村，加快建设中心村和农村新社区。进一步加大农村基础设施和生态环境建设投入，大力开展村庄环境整治，推动城市基础设施向农村延伸，形成城乡一体化的公共交通、供水、供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理、环境保护。