我国农村社会保障制度研究综述

左薇涵

十几年以来，学术界在对我国农村社会保障制度发展的现状、存在的问题和原因、农村社会保障制度的定位问题、路径选择以及政府的职能定位等理论方面作了大量的探讨并取得了丰硕的成果。农村社会保障体系是中国社会保障体系中的一个重要组成部分，建立与完善农村社会保障制度对构建和谐社会，完善我国社会保障制度建设，促进农村经济的可持续发展，具有极为重要的意义。

一、我国农村社会保障制度存在的问题

目前，我国学术界就农村社会保障制度中存在的问题达成共识。主要存在以下几个问题：（1）城乡差别大，我国长期实行的城乡二元经济结构严重制约了我国农村社会保障制度的发展，统筹层次低。（2）农村社会保障制度“碎片化”严重，保障覆盖面窄，社会化程度低，资金严重不足。（3）农村社会保障立法滞后，管理缺乏规范性和科学性且农民缺乏社会保障意识。（4）当前社会保障制度框架存在缺陷，保障目标没有真正落实，即农民的生活水平和自我发展能力并没有真正得到提高。

许多学者都一致认为保障范围窄，覆盖面小，保障水平低是农村社会保障发展的突出问题，如张凤、谭中和、李炳炎指出我国参与社会保障的农村居民只占少数，大部分的农民还没有加入进来，而且由于历史欠账等原因，保障功能十分脆弱。李迎生认为，相对于农村社会保障制度而言，城镇社会保障制度发育较早，体制机制更为成熟。就最低生活保障支出水平来看，截止2013年1月，城市平均水平为239.8元/人·月，农村则为111.7/人·月，差距在两倍以上。不仅仅是这一指标，城乡社会保障制度在许多方面都存在着较大的明显的差距，对全面建成小康社会目标的实现构成了严重障碍。荣化雪认为，目前仅仅涉及到农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和农村社会养老保险及合作医疗保险的不健全的社会保障体系，同时保障的对象比例很小，大多数农民还游离于我国社会保障制度的边缘地带。王晓军认为我国缺乏一部总领社会保障制度体系的法律，而且没有建立一个专门针对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构，从而影响了农村社会保障事业的健康发展。葛庆敏、田丽对我国农村社会保障制度模式进行对比研究后认为，选择一个符合我国国情的、提高农民社会保障水平的、真正有利于農村发展的社会保障制度模式是一大问题和难点，需要进一步探索分析。

二、形成目前农村社会保障问题的原因

导致上述问题出现的原因，学者们经过多年的研究探讨后，认为原因有主要和次要原因两个方面来分析。

从主要原因来看，第一，城乡二元经济结构制约了农村社会保障制度的发展。荣化雪、徐忠淑指出，我国较发达的城市经济与欠发达的农村经济长期并存，城乡二元经济结构日益强化的趋势促使我国城乡社会贫富差距进一步扩大，也促使城乡二元的社会保障制度非均衡发展。周宁认为二元化的社会保障制度使大多数农民被排斥在现代社会保障制度之外，城乡间的社会保障资源分配失衡造成城乡居民享受的社会保障待遇不公平。第二，农村生产力水平低下，经济发展缓慢。李炳炎从我国农村社会保障历史发展角度研究认为，经过30多年的改革发展，我国经济飞速发展，各项机制逐步健全，成效显著，但到目前为止，农村经济发展仍然十分缓慢，尤其是西部农村地区生产力更为低下。由此，在农村经济发展水平低下的条件下初步建立的农村社会保障制度自然存在着诸多问题。第三，农村社会保障制度缺乏法制保障。目前，我国与农村社会保障制度相关的法律较少，制度建设落后，颁布的一些法规、条例、规章也缺乏普适性。于转利等人认为现阶段与我国法治发展进程相适应的社会保障法律制度还没有建立，尤其在农村社会保障制度的配套政策条例上仍有缺失。

从次要原因来看，第一，农民参保意识不强。郭海琰、韩旭峰通过对少数民族地区农村社会保障体系研究发现，在少数民族地区的整个农村，虽然社会保障制度框架已经建立且占有重要地位，但农民参与社会保障意识淡薄，“养儿防老”观念根深蒂固。第二，农村社会保障管理混乱，政出多头，没有一个统一的管理机构。李炳炎认为农村社会保障体系没有形成一支从研究到操作的专业化队伍，没有建立一个专门对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构。

三、农村社会保障制度的发展定位

对于未来农村社会保障制度的发展定位问题，也就是未来农村社会保障制度的路径选择、发展模式，在这一研究热点上，学术界一直存在较大分歧。经归纳研究，主要有三个方面的观点：第一，推进社会保障制度一体化发展。以吕杰、吴云勇、梁峰等学者为代表的一方认为，在社会保障制度的设计上，应将城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，打破城乡二元分割体制，实现城乡合一的中国社会保障制度。

第二，构建分类分层的农村社会保障制度。康亚红、李炳炎、刘江军等学者指出由于中国地缘辽阔，各地经济发展不平衡，农民思想意识、政府财力都不尽相同，仿照城镇社会保障制度，实现城乡合一的社会保障制度并不现实，应从各地实际情况出发，建立不同层次、标准、适合当地发展的社会保障制度。在发达地区可以借鉴国外的先进经验，欠发达地区则应从本地的人力、物力、财力等各方面考虑，分区域、分阶段、分层次来推进社会保障制度的发展，最终达成统筹任务。

第三，建立农村社会保障对口援助制度。何惠珍认为，我国东、中、西部之间不仅在经济发展水平上极不平衡，而且在农村社会保障方面也存在巨大差距，所以必须区分东、中、西部保障水平、保障模式的地区差异，由此，建立农村社会保障对口援助制度，具体操作也就是东、中部农村社会保障发达的省份或地区长期对口援助西部欠发达的农村地区，循序渐进，逐步提高欠发达地区的农村社会保障水平，从而进一步完善农村社会保障制度体系。

四、建立完善农村社会保障制度建设的对策

1、加强法制保障。要使农村社会保障制度顺利实施，首先必须确保有法可依，因为法律体系的建立是农村社会保障制度得以实施的保证。到目前为止，总领我国的《社会保障法》还未出台，其配套的《农村社会保障法》仍不够完善，农村各项社会保障制度的试点及实施主要是通过各种规章、条例和办法予以推行，使社会保障工作在农村的开展极其缓慢，可行性不强。李炳炎、吕杰认为立法机关应加快农村社会保障的立法进程，针对农村社会保障的管理体制、资金筹集和发放、责任监督体制、保障项目内容和标准做出明确规定，做到有法可依。

2、建立多方筹资机制。随着我国经济的快速发展，城市社会保障机制已逐步完善，农村经济发展相对落后，农村社会保障资金长期匮乏，而农村社会保障制度能否正常运行关键要具备足够的资金支持。鉴于此，农村应建立科学有效的农村社会保障金筹集机制以确保农村社会保障制度正常运行。多数学者提出应增加各级政府对农村社会保障事业的财政投入，认为这是筹集资金的一个主要渠道。吕杰指出应着重发展农村经济，提高农民的收入水平，从而增强农民参保的经济实力。王洁指出应着重加强农村自身的“造血”功能，不仅增加了农民收入，而且可以源源不断地为社会保障基金“输血”。葛庆敏、田丽、康亚红等学者认为筹集资金一是要贯彻国家、集体、个人三方比例负担的原则且分担比例要合理化；二是可开征社会保障税、征收利息税、遗产税以及部分国有资产以充实农村社会保障基金；三是可从社会福利彩票收入中提高用于农村社会保障的比重，以此拓宽筹措资金的渠道。

明确政府责任主体地位。在农村社会保障制度建设过程中，政府应理所当然发挥主导性作用，全面管理农村社会保障工作。政府的责任主要包括负责构建农村社会保障制度的基本框架；肩负实现农村社会保险高覆盖率的目标任务，逐步改进财政投入结构；加快立法进程；强化政府自我监督能力；理顺各级政府间的责任划分，提高社会保障资源的使用效率；加大宣传力度，增强农民的社保意识，同时政府要做到让广大农民有知情权，定期公示社会保障执行情况；政府需通过各种稳当的政策、手段实现社保基金的保值、增值，同时要加强对基金的管理和监督工作，防止基金被挤占、挪用。

完善农村社会保障管理体制。高效、完善的管理体制是农村社会保障制度得以顺利开展的必要条件。目前，主要存在的问题有：上下级之间缺乏沟通，办事效率低；基金被挪用、挤占的情況时有发生；体制分散、政出多门、多头管理，导致在管理和决策上经常发生矛盾；监督不完善导致基金被挪用、挤占；各级部门之间的政策协调配合、资源信息共享、执行情况等方面缺乏整合。管理体制所存在的问题制约了农村社会保障制度的发展，为此，在解决这一问题上，学者们都达成一致，认为政府需进行合理分工，明确责任，各司其职；加强各相关部门的沟通，协调好各类矛盾；建立专门的统一的农村社会保障管理机构，注重机构之间的垂直、横向联系；设立专门的监督机构，加强对基金的监督，做到专款专用，坚决杜绝挤占挪用等现象。

综上所述，建立、完善农村社会保障机制已成为当前中国亟待解决的一个现实问题，是构建农村和谐社会的必然选择，意义十分重大。国内各个学者对此进行了广泛的、系统的研究，为推动农村社会保障制度的发展做出了重要贡献。但同时，我们也应认识到，当前的研究成果大多数是从宏观层面来进行定性分析探讨的，中微观层面的定量分析、实证分析较少。在完善农村社会保障制度过程中，我们应该更应从中国农村实际情况出发，追根究底，不断探索，大胆创新，不断地为推进中国特色的农村社会保障体系的发展建言献策。

参考文献：

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[2]谭中和.中国农村社会保障改革与发展思考[J].人民论坛，2011.10.

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[10]于转利，罗剑朝，陈菁.西部农村养老保障问题及对策研究[J].特区经济，2011（3）.

[11]郭海琰，韩旭峰.我国少数民族地区农村社会保障体系存在的问题及对策[J].黑龙江农业科学，2012（2）.

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[16]何惠珍.农村社会保障制度建设难题及其破解[J].湖南社会科学，2013.

[17]王洁.新农村建设中构建农村社会保障制度的探索[J].金融经济，2012.

（作者单位：中南民族大学公共管理学院）