法经济学视角下我国食品安全信息披露制度研究

鲁润芫 孙增芹

摘要：频发的食品问题，已将我国的食品安全问题推到了“风口浪尖”，通过法经济学的分析，我国食品安全信息披露制度尚存在着“多部门监管”导致的职责不明、信息披露监管形式不适应我国社会经济发展的需要以及对食品安全信息披露不法行为的惩罚力度不够等问题。

关键词：法经济学 食品安全 信息披露制度

▲▲一、问题的提出

笔者通过对速生鸡事、塑料奶茶、毒鸡蛋、劣质食用油、转基因食物等等食品安全事件的爆发，总结一下历来食品安全问题的特点，即几乎每一次的食品安全问题几乎无一例外，只有当人们吃出问题的时候，问题才被发现。那么，问题到底出在哪里？笔者认为，根本点就在于需要矫正食品安全信息的滞后性与不平衡性，而要做到这一点则必须从完善我国现有的食品安全信息披露制度着手。

▲▲二、法经济学视角下我国现有食品安全信息披露制度存在的问题

日本学者青木昌彦认为，所谓的制度就是所有参与人在社会生活中，通过反复博弈、积累经验形成为自己所认可的行动准则，并用于实践当中成为参与博弈的指南，形成对这种行动准则普遍的信念。所以，他认为：只有参与人相信时，制度才能称其为制度。[1]故一项法律制度必须建立在社会公众的广泛讨论和参与的基础之上，兼顾了大多数的利益才会最终成为法律。[2]一如伯尔曼在《法律与宗教》中所说：“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”例如：政府规定禁止将用于人的药物用于动物，但人们相信通过贿赂监管人员就可以规避此规定，而且这一行为已经成为了普遍现象，就如青木昌彦所说的那样“与其把这项法令视为制度，还不如把这种贿赂现象视为制度更为合适。”[3]因此制度的再生性要求监管者、被监管者、第三者之间的信息交流畅通。

就食品行業而言，食品生产商和服务商都是追求自身利益最大化的理性经济人，而食品信息具有公共物品属性，具有“非排他性”和“非竞争性”。[4]所谓“非排他性”即指一些人享用公共物品带来利益时不能排除其他人同时从中受益，容易形成“搭便车”的现象。“非竞争性”是指消费者的增加不会引起产品成本增加，提供公共物品的边际成本为零，因此，在公共物品的提供中，如其按边际成本定价，经营者就得不到最大利润，就不会自愿提供该类公共物品。根据食品信息具有的上述两大公共物品属性，笔者认为市场提供的食品安全信息不足的主要原因有以下两方面：一是食品生产商和服务商没有披露产品信息的动机；二是市场上没有能够充分担任信息披露者的角色。食品具有经验性和信任性：即食品只有通过使用以后才能判断其品质，而且消费者会依据以往的经验来选择信赖的产品。食品这种特殊的特点就决定了消费者在知情权和选择权等信息占有方面处于弱势，当无法区分正规和非正规的商品时，就会使市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，导致食品市场秩序混乱，甚至出现 “柠檬市场效应” 。在此，笔者先建立一个食品安全信息披露制度的数学模型：

首先，界定数学模型构建的基本概念。[5]设：管理者（政府、中介组织等）在信息披露中有两个行为：一是披露行为：a0；二是不良披露行为：a2。被管理者（食品生产商和服务商）选择其中任意一行为都会引起三方面的结果：一是信息披露所支出和消耗的行为成本：C（ai）；二是来自管理者的控制回报（即信息披露与否的奖励或惩罚）：V（ai）；三是自然规律下的自然回报（譬如：信息披露后所获得的社会评价获荣誉）：W（ai）。

当ai行为发生时C（ai）一定会发生，因此成本发生的概率总是1；V（ai）发生概率为Pb（ai）；W（ai）发生的概率为Pa（ai）。其中Pb（ai）实际上是管理者对被管理者的行为ai实现准确观测的程度指标，因为假设管理者只要观测到被管理者选择了ai行为，必定会对管理者施以V（ai），所以也可以称为对行为ai的观测力度。对ai实现较大观测力度的条件是该行为本身具有良好的可观测性，同时管理者对此有较大的成本投入。也就是需要充分的信息公开程度，并且给予成本投入支持信息公开技术建设。

其次，分析信息公开制度下的博弈规则。笔者主要围绕信息披露制度有效条件的数学模型以及诸要素的关系分析，在该数学模型中判断该制度有效无效的标准是：被管理者按良性的披露方式披露即：a0，则该制度有效；反之，选a1，则该制度无效。

若被管理者选a1的期望总回报：

（1）U（a1）=P（al）W（al）-C1（al）+Pb（a1）V（a1）+[1-Pb（a1）V（a0）]

选择a0期望回报为：

（2）U（a0）=V（a0）+Pa（a。）W（a。）一C（a。）

因此要使被管理者选a0，就必须使U（a0）>U（a1）

由此：将式（1）（2）代入，整理得：

Pb（a1）>[Pa（a1）W（a2）-Pa（a0）w（a0）+C（a0）-C（a1）]/[V（a0）-V（a1）][6]

Pb（a1）：表示对不良信息披露行为a1的观测力度。V（a0）-V（a1）：信息披露行为与不良信息披露行为的控制回报的差异；

Pa（a1）W（a2）-Pa（a0）w（a0）：自然回报期望的差异；C（a0）-C（a1）为行为成本差异。

若要该信息披露制度有效：因为控制回报差异与Pb（a1）成反比，所以控制回报差异越大，对不良信息披露行为观测力要求越低；而观测力与行为成本差异、自然回报差异成正比，故若C（a0）越大于C（a1）或Pa（a1）W（a2）越大于Pa（a0）w（a0），则对不良行为观测力就要求越高，Pb（a1）必须越大，才能保证制度有效。

结合上述数学模型，笔者对我国食品安全信息披露存在的问题分析如下：

1、我国食品安全信息披露监管体制未理顺，不良信息披露行为的成本偏低。

上述数学模型中，C（a0）-C（a1）为行为成本差异，因为无论实施哪种行为，均必然有成本产生，故成本取负值。成本差异越大所付出的观测力度就越大，要降低观测力度使制度有效运行，就需要行为成本差异降低。因为，若不良信息披露行为的成本小于信息披露行为的成本，那么商品生产商和服务商以及政府监管部门必然选择不良信息披露行为或不披露行为，而这正是我国食品安全信息披露制度一直得不到有效实施的根本原因。我国从1995年的《食品安全卫生法》出台到2009年的《食品安全法》以及国家质量监督总局的“新三定”[7]方案形成了我国现在的食品安全监管格局：

农业部门 监管初级农产品的生产环节

质检部门 监管食品生产加工环节

工商行政管理部门 监管食品流通环节

卫生部门 对餐饮业、食堂等消费环节进行监管

食品药品监管部门 对食品安全进行综合监督、组织协调和依法查处重大食品安全事故

当前，我国食品安全监管体制采取的是“分段监管为主，品种管理为辅”，实行“地方政府负总责，监管部门各负其责”的模式。监管部门多，职能重复交叉，易导致监管混乱、监管空白的出现，也不可避免的造成监管资源浪费。另外，“与中央政府相比，地方政府经济建设指标的压力更大，在‘GDP焦虑症和税收、就业等地方利益的驱使下，一些地方政府把食品工业作为支柱加以扶持，对食品链各个环节的安全隐患包括假冒伪劣食品的生产经营不够重视甚至视而不见。”[8]

2、我国食品安全信息披露监管形式已不适应我国社会经济发展的需要。

上述数学模型中，选择不良信息披露行为期望的自然回报Pa（a1）W（a2）越大于选择披露信息行为期望的自然回报Pa（a0）w（a0），观测力度Pb（a1）也必须增大才能保证该制度有效。因此，要使降低对a1行为的观测力度，就需要使选择披露信息行为的自然回报期望值大于选择不良信息披露行为的期望值。这里的自然回报即指：社会对所实施行为的评价，包括信赖，以及不履行行为所带来的“轻松”感。譬如在此次“速生鸡”事件中，所检测出来的抗病毒药品：金刚烷胺、地塞米松等均是我国《兽药管理条例》中明确禁止的用于动物的人用药。而由于养殖户无需检验，只需花钱向监管部门购买《动物检疫合格证明》即可，而收购商与食品销售商均没有再次检验或检验发现而未披露。这就凸显出我国对食品安全信息的重视远远不够，存在这一问题的主要原因有：其一，食品企业发展总体水平偏低，高水平的食品安全信息披露标准以及严格的添加剂制度和包装要求客观上难以实施。养殖户连他所投放的添加剂有什么副作用都不知道，又如何去苛责他们滥用添加剂或药物呢？其二，政府对食品安全信息宣传和普及的投入偏低，全面推进食品危险性分析困难较大。“我国的《食品安全法》对食品安全教育没有做出相关的规定，政府部门也没有建立对食品生产者的常规食品安全教育培训体系。针对公众的食品安全知识宣传工作，还有很长的路要走。”[9]

3、我国对食品安全信息披露不法行为的惩罚力度不够。

上述数学模型中，若信息披露制度有效，基于选择不良信息披露行为a1的控制回报V（a1），即惩罚，是取负值，只有控制回报差异中，披露不良信息的控制回报V（a0）与不良信息披露的控制回报越大V（a1），对不良信息披露行为a1的观测程度越低Pb（a1），该制度才有效。所以，如果对食品安全不良信息披露行为或懈怠披露信息行为的处罚力度不够，就不能够实现制度对良好披露行为进行鼓励的导向作用，也就是说，只有设定合适的处罚力度才能使商品生产商或服务商以及政府食品安全监管部门积极履行职责，从而促使食品安全法有效地实施。就我国现行《食品安全法》而言，其一，该法规定的最高处罚额度偏低，虽然《食品安全法》中最高处罚额度已从5万元提高到10万元，消费者赔偿从违法所得的5倍提高到货值金额的10倍，但对于如“速生鸡”这样大规模的违反食品安全的案件，即便是处以最高额度的罚款，对于涉案的违法企业不足为惧，而对于消费者更是“杯水车薪”。其二，该法没有详细规定监管部门不履行或怠于履行信息披露职责时的惩罚措施，一般均以对有关负责人处以停职、撤职、或者通报批评等方式进行相应的处罚，这种自审的模式，注定会让监管部门漠视食品安全，因为制度的设定让监管者意识到，自己不行使职权会比行使职权得到的利益更多，这将在客观上“鼓励”政府利用信息向食品生产商和服务商“寻租”。

▲▲三、完善我国食品安全信息披露制度的具体建议

1、理顺我国食品安全信息披露监管体制。建议设立向国务院总理直接负责的食品安全委员会，实现食品安全信息披露监管主体的统一，由“分段监管”模式转变为建立统一的食品行业质量监管机构，改变消费者投诉无门或监管部门互相推诿的现象，“在保障公共消费安全机制中，政府的作用主要是监督管理”。[10]同时，对国务院总理直接负责的食品安全委员会，实行财政与地方经济两条线，互相独立，互不干涉，使“寻租”现象从源头上得到抑制。

2、完善我国食品安全信息披露监管形式。具体做法上，一方面借鉴美国“危害分析与关键控制点系统”即HACCP，另一方面，加强日常监督检查和溯源管理。

（1）借鉴美国“危害分析与关键控制点系统”即HACCP，该系统要求食品生产商找到食品生产过程中存在安全隐患的所有关键点，并突出对这些关键点进行质量控制的标准和方法，此方法可以简化食品生产过程中的质量控制工作，用少量的成本投入取得可接受的食品安全效果。[11]在这里不禁有人会问；为什么不实施“绝对安全”的标准呢？笔者认为这是由食品的性质所决定的。食品存在有害物质是无法去除的，并且难以替代且具有变化性。就算进行“绝对的安全”标准，那么投入的成本将是巨大的，企业和政府若承担不起，那么制度就不会得到有效运行。

（2）HACCP系统不能解决所有的问题，要实现“从农田到餐桌”的全过程控制，还要加强日常监督检查和溯源管理。美国学者玛丽斯·内斯特尔说：如果“对工厂没有限制”，“化学污染、粪便污染、脓肿、工人摘地面上吐痰、抠鼻子、工人上卫生间将脏污带回车间或不管带回什么，而这样的产品就是你放在三明治中准备直接食用的肉。”[12]所以建立日常监督检查制度也很有必要。

溯源管理上借鑒法国“贴标签”方法，即对食品生产加工过程中的每一原料进行标识，并对每一原料的流向作出记录，使食品从生产到销售的每一环节都可互相追查，对每一食品的历史情况、应用情况或所处位置都可以进行追溯。标签标识是食品信息的重要载体，其作用并不仅限于指导消费者防范食品安全风险，还包括对食品质量的承诺，也是对食品自身宣传的重要形式，更是食品溯源管理的重要基础，同时更有利于监管部门的责任追查，督促企业完善自身食品加工技术和安全系数，使食品召回制度能得到真正的实施。

3、加大我国食品安全信息披露不法行为的惩罚力度。作为现阶段保障食品安全信息披露的专门立法《食品安全法》亟待完善，毕竟此法是在三聚氰胺事件后匆匆出台，在许多方面仍存在很多问题，一方面，建议修改该法中最高为10万元罚款、货值金额10倍的消费者赔偿法律责任设置。在罚款金额方面，建议与违法所得及造成的损害挂勾，不设定最高限额。当然，笔者认为当下对于如实进行信息披露的生产厂商予以补贴以及设定“重罚”会起到“双管齐下”的作用。另一方面，建议立法中详细规定监管部门不履行或怠于履行信息披露职责时的惩罚措施，总体思路是在建立统一的食品安全信息披露监管主体下，要对该监管主体进行权力抑制，减少其主动“设租”的追求。

综上，笔者认为，我国食品安全的信息披露制度，不应该寄希望于经营者素质的提高或者“良心发现”，而应该立足于制度建设，以完善的信息披露制度规制食品行业的健康运行，努力提高相关的消费预警，并做到制度简明。

参考文献：

[1] 青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001：11.

[2] 曾鹏，黎昌贵.经济学视角下法律供给效用模型构建及优化[J].广东商学院学报，2012（2）：92.

[3] 青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001：14.

[4] 姚小林.地方立法立项的经济分析[J].广东商学院学报，2010（6）：94.

[5] 谢识予.经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社，2008：32.

[6] 孙绍荣.行为控制制度的数学描述与有效性分析[J].系统工程学报，2008（2）：12.

[7] 张颖伦.从信息不对称理论看食品行业的政府质量规制[J].电子科技大学学报（社科版），2011（5）：17.

[8] 袁文艺，程启智.中国食品安全管制制度变迁的规律和走向[J].求索，2011（8）：156.

[9] 何昀，尹佳梅.食品安全软环境建设问题探讨[J].消费经济，2012（6）：72.

[10] 吴忠才，魏云辉.公共消费安全保障机制与对策研究[J].吉首大学学报（社会科学版），2007（6）：91.

[11] 范春光.国外食品安全监管制度及其借鉴——建立“从农田到餐桌”的全过程质量信息披露制度[J].國家行政学院学报，2008（3）：96-97.

[12] 玛丽思·内斯特尔：食品安全——细菌、生物技术和生物恐怖主义[M].程池等译.北京：社会科学文献出版，2004：105.