农村失独老人社会救助权的国家保障

贾锋

〔摘要〕 农村失独老人社会救助权国家保障的基本内容包括：物质性给付，这是农村失独老人社会救助权之基本保障；服务性给付，这是农村失独老人社会救助权之辅助保障。我国农村失独老人社会救助权国家保障的现状是：给付标准比较低，给付覆盖面较窄，给付政策不公平。社会救助立法是保障失独者权利的有效手段，为此，可以由国务院先行制定《失独家庭社会救助条例》，待机会成熟时，再考虑制定《失独家庭社会救助法》。

〔关键词〕 农村失独老人，社会救助权，国家义务

〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）02-0115-06

一、问题的提出

“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，宣布了这一人口与生育政策的重大调整决定。放开单独二胎生育政策，标志着中国逐步放开严控生育政策向“放开二胎”过渡，这是中国人口和生育政策适应经济社会发展形势所作出的重大调整。但是，毋庸置疑，“自上个世纪80年代初，‘提倡一对夫妇只生一个孩子政策的实施，无论从家庭和生育个体的角度来讲，在长达二十多年时间里，一对夫妇只生一个孩子也带来了另外的一些问题”。〔1 〕 （P216 ）其中，最能引起人们痛心不已的是那些因独生子女意外死亡的失独者。根据卫生部发布的《2010年中国卫生统计年鉴》中显示：中国50岁以上的失独群体日益庞大，全国至少有100万个失独家庭，而且每年以7.6万个的速度增长。① 就我国农村地区而言，失独家庭的数量也不容小觑。著名人口学家穆光宗教授指出，“根据2000年全国第五次人口普查数据显示，我国农村地区曾经有过一个孩子但现在无后的家庭有57万之多，考虑到1991年以前我国农村极少有独生子女和2000年以后每年出生人口的下降，那么现在我国农村地区这类失独家庭应该在120万以上。” 〔2 〕 （P29 ）

面对这一庞大的农村失独群体，相比较而言，生活在城市中的失独家庭至少会有养老保险或最低生活保障，绝大多数还领取退休金，而农村中的失独家庭却没有任何社会保障。他们积极响应履行国家计划生育的义务，并将自己毕生的心血全部用在培养独生子女的身上，失去了独生子女就等于失去一切，剩下的只能是陷入生存困难和老无所依的双重困境 〔3 〕 （P35 ）。从表面上来看，导致这一问题似乎是由失独家庭自身原因造成的，是他们自暴自弃和自我封闭，甚至对未来充满绝望。但从深层次原因分析，造成农村失独老人生活和精神的双重困境，主要应归因于社会，归因于中国的特殊国情，即应归因于国家人口政策“赋予”他们的“特殊义务”。从社会学与法学的双重视角来看，农村失独老人已经不仅仅是一个简单的概念，而是一种严峻的社会问题。为此，笔者试图从“公民权利——国家义务”关系的全新视角 〔4 〕 （P5 ），从保障农村失独老人社会救助权入手，强调国家义务的全面履行，让农村失独老人尽快走出生存困境，重新融入社会，确保老有所依。

二、农村失独老人社会救助权国家保障的基本内容

从国家与公民关系发展的历史向度来看，国家义务与公民权利已经成为现代国家与公民关系的主轴。“国家应提供金钱、物质或服务以提高或改善人民的物质或精神生活的品质，这是国家的重要任务之所在。” 〔5 〕 （P67-68 ）就农村失独老人社会救助权保障而言，这里的国家义务主要是指国家的给付义务，其内容涵盖物质性给付与服务性给付两种基本类型。

（一）物质性给付。农村失独老人的社会救助权物质性给付，是指农村失独家庭在陷入经济困境之中，不足以维持其基本生存，抑或不能使其及家人生命得以延续的情形下，国家应承担直接给付失独老人一定数额的金钱或物质，或与物质相关的其他利益。就社会救助项目而言，物质性给付主要体现在最低生活保障、医疗救助、住房救助、失独扶助金以及节日慰问金等（见表1）。受到地区经济发展水平差异的影响，各个地区对农村失独老人的物质性给付项目并不相同。即使是同一地区，对不同的给付项目规定也是各不相同。

表1 江苏省宿迁市农村失独家庭物质性给付项目统计

（资料来源：宿迁市统计局、国家统计局宿迁调查队编：《2012年宿迁统计年鉴》）

农村失独老人社会救助权的物质性给付依据给付载体的不同，可以进一步划分为现金与实物给付、凭单兑现给付以及资产建设给付等。一是现金与实物给付。现金与实物给付是社会救助权国家给付义务的传统给付方式。实物给付主要是给付主体为农村失独家庭送去的米、面、油等生活必需品。现金给付主要包括最低生活保障金、失独扶助金、医疗救助金、住房救助金、临时性救助金以及其他各类救济性补贴等；二是凭单兑现给付。凭单兑现给付（Voucher）原本是西欧发达国家的一种社会福利，在本文特指国家通过向农村失独家庭发放现金性质的兑换券，让失独老人在限定金额内获得特定社会救助，一般通常表现为食品券。凭单兑现给付较以往的实物给付方式具有自身的优势，一方面凭单给付可以引入市场竞争机制，保障失独老人社会救助的质量。另一方面还可以强化失独老人的自主选择权，保障他们公平的享有社会救助权；三是资产建设给付。此种给付方式也是借鉴西方国家的给付义务形式，提倡国家可以帮助农村失独家庭通过资产积累和投资，而非简单地向他们发放现金或实物。资产建设给付的运作逻辑是：对失独家庭的社会转移支付，不应通过加大或维持立即提供生活消费标准的直接现金给付，而需要寻求以国家转移支付的部分资源来刺激失独老人乐意对自己的未来投资进行积累 〔6 〕 （P46-47 ）。

（二）服务性给付。社会救助权的服务性给付，主要是面向社会弱势群体基本需求中必不可少的需求，旨在解决突发性事件或提高社会整体性生活水平的基本生存保障。戴维·米勒认为，服务性给付是指非产品的公共利益给付，该种类型的给付具有三种基本特征：（1）不可能只提供给社群中的某个人而不提供给其他人，若同一社群的某个人享有，则必然同时自动地认为社群中其他成员享有；（2）这种利益具有相关性，即它不仅有利于某个人，而且有利于与它相关的许多人；（3）这种公共利益还会涉及到某些基本的人际原则 〔7 〕 （P130 ）。“服务性给付体现国家保障基本生存职能的同时，体现国家均衡生存负担、维护社会安全的职能，较私益产品给付更能全面体现国家给付义务的性质。国家为保障民生，在教育、健康等基础设施上履行的积极义务，是针对非特定个人的公共利益给付，即典型的服务性给付。” 〔8 〕 （P130 ）就农村失独老人而言，其社会救助权服务性给付的内容呈现出多样性。笔者认为，农村失独老人社会救助权的服务性给付主要涵盖收养救助、心理救助以及权利救助三种给付形式。

首先，收养救助给付。如为加大农村弱势群体的社会扶持力度，特别针对农村五保人员的社会保障，国家投入大量资金在村镇一级建立养老服务性机构（见图1）。“由于失独家庭在心理需求和情感慰藉等方面具有共同的特征，心与心之间的距离更容易拉近。因此，失独家庭之间更有认同感和亲近感，相互之间的交流也有共同语言，他们之间的相互扶持、相互帮助更有助于打消和化解失去独生子女所带来的伤痛。” 〔9 〕 （P10 ）从2012年下半年开始，江苏省选择宿迁市在全国率先开展农村失独家庭养老机构试点工作，采用政府、企业以及失独家庭三方共同出资（政府占60%、企业占20%、个人占20%）的形式，建立了专门的农村失独老人养老院。在失独老人身体允许的条件下，由参与出资的企业负责安排这些失独老人从事比较简单的手工劳动。从试点运作情况来看，基本上达到了预期效果。一方面，通过他们的辛勤劳动，不仅可以解决养老院的部分运行资金，而且为失独老人提供了一些基本的生活费用；另一方面，这些失独老人聚集在一起开展各种各样的生产自救活动，可以缓解他们的丧子之痛。

其次，心理救助给付。农村失独老人心理救助的核心是“助人自助”，主要是帮助失独老人树立克服困难的信心。由于失独老人长期生活在丧子的痛苦深渊，他们的社会交往和社会支持大多局限在家庭和夫妻之间，这种现状的持续存在直接导致了他们与社会之间的“断裂”。“这些失独老人的社会行为和社会记忆将会比较长久地停留在与独生子女生活和社会关系的社会性记忆之中，而这种内在的心理记忆更加强化了自我重新认同存在严重障碍。” 〔10 〕（P108 ）这样，一方面通过物质性给付解决农村失独老人在生活中的各种困难，让他们感到不再孤立无援；另一方面，通过服务性给付在精神上真正发挥他们的主动性和创造性，从而增强失独者的人际互动能力和自助能力。

最后，权利救助给付。社会权利贫困理论认为，“经济贫困其实是社会权利贫困的折射和表现，经济贫困的深层次原因不仅仅是各种经济要素不足，更重要的是社会权利的贫困，当然还包括与社会权利相关的政治、文化和经济权利的贫困。” 〔11 〕 （P86 ）所以治理和消除农村失独老人贫困的治本之道，主要应当强化他们社会救助权的平等与保障。基于现代社会权利保护基本理论，公民社会权救助的核心是赋权和增权（empowerment）。然而，“单纯的普遍权利赋予，并不能化解社会上人们强弱态势普遍存在的事实，因而法律在坚持人人平等的同时，还必须实行倾斜保护的原则，即对那些在社会中处于劣势地位的弱者，以‘补足的方式来弥补其在‘应得上的缺失” 〔12 〕 （P8 ）。国家对农村失独老人的权利救助给付，主要是提升失独者的内在能力，改善其外在环境，发展其自我需要的个体增权、人际关系、社会参与，促进他们对各项政治、经济和社会事业的参与，以便更好地保障他们的社会救助权。在现有的社会救助体系中，法律援助项目已经涉及到这种权利的维护和保障，在一定程度上具备了失独者能力提升和资源网络建设的性质。但是，这种权利救助给付还未成为一种工具理论，其体系化和专业化程度还有待今后的提升。

三、农村失独老人社会救助权国家保障之现实难题

基本生存在不同语境下会有不同的理解，如果放在农村失独老人社会救助权的语境下，其内涵可概述为：全体生活在农村的失独老人，不论其社会地位、家庭出生以及收入水平等，只要其陷入自身无法克服的生存困境，就享有获得免于匮乏和维持有尊严的生存权利。但是，从我国农村失独老人的基本生存现状来看，这种社会救助权的保障存在诸多现实难题。

（一）给付标准比较低。为解决失独家庭的基本生存问题，2001年颁布的《人口和计划生育法》第27条规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”但是，由于这种“粗线条式”的条款缺乏刚性规范的基本特征，直接导致了“给予必要的帮助”规定下的相关给付标准具有模糊性，使得地方政府对失独家庭的社会救助存在较大漏洞。直到2007年国家“两会”召开期间，面对全国人大代表与政协委员的双重质疑，国家计生委联合财政部共同印发了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》（国人口发〔2007〕78号），该方案首先选择在西部的重庆市、贵州省、甘肃省，中部的山西省、吉林省、湖南省，东部的上海市、江苏省、山东省以及青岛市进行试点，并逐步在全国推广。该方案规定：“独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故为止；独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于80 元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。”该方案经过五年时间的试行，从2012年1月份开始，国家计生委与财政部将失独家庭的社会救助金标准提高到不低于每人每月135元，而同期参与全国试点的十个省市给付标准都明显高于此项规定（见表2）。

分析表1中的统计数据，国家虽然规定了失独家庭可以每月从当地民政部门领取一定的基本生存救助金。但是，这种针对农村失独老人“低水平”的社会救助，不仅远远低于当地的农民平均收入水平，在中西部个别地区甚至低于农村最低生活保障水平，实在难以满足失独家庭的基本生存需要。此外，受到物价水平、居民消费指数以及医疗成本的不断攀高，这种低标准的社会救助更是杯水车薪。尤其对于中西部偏远地区的农村失独家庭来讲，他们基本生存的经济来源主要是土地，随着失独老人年龄的增长，再加上老年丧子之痛，使他们的身体变得体弱多病，实在难以有效抵御因失独带来的潜在生存风险。

（二）给付覆盖面较窄。根据《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》总体安排，城乡失独家庭的社会救助覆盖率应达到百分之百。然而，现实状况并非如此。从2012年6月份开始，笔者有幸参加江苏省民政厅组织的“失独家庭养老救助爱心行动计划”，并通过对苏北的徐州、宿迁、淮安、盐城、连云港五市失独家庭的社会调查，发现上述五市均未达到国家规定的全覆盖要求（见表3）。从总体情况来看，苏北五个市的城镇失独家庭社会救助覆盖率相对较高，宿迁和连云港两市分别达到99.38%、98.85%，其他三个市的城镇失独家庭社会救助覆盖率均在85%以上。与之形成鲜明对比，农村失独家庭社会救助的覆盖率相对比较低，苏北五个市均在50%以下。其中，宿迁市最低，其覆盖率只有36.10%，远远低于全国平均水平。

表3 2012年江苏省苏北五市失独家庭社会救助情况

（数据来源：宿迁市统计数据由宿迁市民政局社会救助处提供，其他四市的统计数据来源于笔者的社会调查和江苏省民政厅：《2012年江苏省社会保障统计年鉴》）

（三）给付政策不公平。公平对待是现代社会救助制度的核心价值诉求，社会救助权中的公平对待是指平等地对待每一个公民，并保障满足其基本生活的需求，普遍性地增进公民的福祉，不因身份、性别、民族、地域差异而歧视或者排斥任何人。如同市场机制天然追求效率一样，社会救助权的出发点和落脚点都表现出对社会公平的追求，都经历着从缩小不公平到现实并维护公平的发展过程，包括不同群体之间的公平对待、群体内部的公平对待以及代际之间的公平对待。就农村失独老人而言，其社会救助的不公平性主要表现在两个方面：一是区域之间不公平。由于区域之间存在经济发展水平的差异和政府管理理念的不同，我国东部、中部和西部对农村失独家庭社会救助的对象、项目和标准均存在较大差距（如图2所示）。2012年位于经济发达地区的广州市，向农村失独老人发放社会扶助金每人每月达到460元，而同期的贵阳市却仅有150元，地区之间不平衡比值达到3.26倍；二是城乡之间不公平。目前我国失独家庭社会救助的范围主要在城镇展开，即使在东部经济发达的省份，农村失独家庭的社会救助也刚刚处于起步阶段，而且城乡之间的给付标准差别比较大。通过对图2的数据分析可知，广州、苏州、吉林、重庆四个市的城乡失独老人社会救助标准差别较大，分别达到1.69倍、1.51倍、1.46倍和1.38倍。

四、农村失独老人社会救助权国家保障之立法完善

社会救助立法是保障失独者权利的有效手段。在现代社会，国家给付义务的发生是基于对农村失独老人基本权利的保障，而不是基于恩赐与施舍。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”宪法作为一个国家的根本大法，如果没有专门立法进行规范，“宪法所规定的权利只能停留在‘纲领性权利阶段而无法转化为‘具体权利，宪法也很难从‘纸面上的法律转变为‘社会中的法律，宪法的权威和尊严也难以获得社会主体的认同。” 〔13 〕 （P18 ）从农村失独老人的社会救助权保障立法现状来看（见表4），还存在诸多不够完善的地方，主要表现在：一是立法层次普遍较低。在立法比较完备的国家，有关特殊群体社会救助的基本法律都是由国家立法加以规范的，如美国的《社会保障法》（1935年）、英国的《国民救助法》（1948年）、日本的《生活保护法》（1950年）、德国的《社会救助法》（1966年）。在一个国家的法律体系中，法规和规章处于较低的立法层次。近年来我国对农村失独老人社会救助立法基本上是通过行政法规和规章加以规范的，这就导致宪法和行政法规之间出现了“断层”，明显不利于社会救助权国家层面上的保障；二是立法体系残缺不全。《中华人民共和国人口和计划生育法》第24条和第27条规定了对失独家庭的社会扶助制度，但是这种规定像宪法中的“纲领性权利”，在没有相关具体法律支撑的条件下，根本不具有可操作性。加之在规章制定上，由于部门 “自我保护” 的立法局限，经常出现部门规章“相互打架”情况。三是缺乏整体立法规划。对农村失独老人社会救助权保障立法，绝大多数情况是相关部门在协调处理这一特殊社会群体矛盾时，临时“抛出”的部门规章或者规范性文件。截止目前，全国人大及其常委会仍未提出失独家庭社会救助的立法规划。

“失独者作为一个权利主体，政府必须拿出相应的法律政策来保护他们的权益。” 〔14 〕 （P12 ）社会救助权作为公民的一项基本权利，要想正真实现从“法定权利”向“实有权利”转变，首先应当完善立法。对失独家庭来说，从政府获得社会救助是其应有的权利；就国家而言，为农村失独家庭提供社会救助给付则是其应尽的义务。因此，如何利用立法的形式，将这种“公民权利与国家义务”的关系加以规范和制约，显得尤为重要。当前，对失独家庭社会救助的立法模式，学界对此有不同看法：一种观点认为，可以将失独家庭社会救助统一纳入到《社会救助法》立法范畴，在《社会救助法》中安排专门一节来对失独家庭社会救助予以规范 〔15 〕 （P52-53 ）；另一种观点认为，可以由国务院先行制定《失独家庭社会救助条例》。待机会成熟时，再考虑制定《失独家庭社会救助法》 〔16 〕 （P329-322 ）。通过两种观点的比较，笔者更倾向于第二种观点。这主要是基于以下两点认识：一是由于《社会救助法》自身立法的局限性。国务院法制办于2008年向社会公开了《社会救助法》的征求意见稿，但一直到2009年该草案未能获得国务院常务会议通过。在2010年的十一届全国人大三次会议上，全国人大代表王利明等96名与会代表提出制定《社会救助法》议案，该法重新引发社会各界的广泛关注，再次被列入全国人大立法计划。种种迹象似乎表明，《社会救助法》将会再次被启动。但是，不久前该草案在国务院常务会议上再一次被否决，社会救助立法处于停滞状态。“将一项当前迫切需要解决的社会难题纳入到连自身都看不到未来的立法规划之中，这本身就是对这个问题的藐视和不尊重。” 〔17 〕 （P76 ）二是制定《失独家庭社会救助条例》具有立法的可行性。在目前不具备制定《社会救助法》的条件下，我国适宜单独制定《失独家庭社会救助条例》的单行法规，最终形成以宪法确定的社会救助权为基础，以最低生活保障为核心，以养老救助、失业救助、医疗救助、住房救助为骨干的失独家庭社会救助保障立法体系。

注 释：

① 笔者认为，国家卫生部公布的这些数据从某种程度上来说是比较保守的，可能仅仅包括在独生子女死亡之时就已经失去生育能力的父母，这一类特殊的社会失独群体也是最痛苦的失独者。著名人口学专家易富贤根据2005年1%人口抽样调查所作出的推算表明：中国从1975～2010年期间共产生了2.18亿个独生子女家庭，依据2000年的人口普查数据显示，每出生1万人，就有360人会在10岁之前夭折，有463人会在25岁之前死亡，有760人会在44岁之前死亡。结合上述这两组数据不难算出，现有的2.18亿独生子女家庭中将有1009万人会在25岁之前死亡，按照医学上妇女49岁生育极限年龄来看，这些失去孩子的母亲很难再生育自己的第二个孩子，这就是说在不久后的中国失独家庭将逾千万，失独父母会增加到2000多万人。

参考文献：

〔1〕杨晓升.只有1个孩子——中国独生子女意外伤害悲情报告〔M〕.北京：华艺出版社，2004.

〔2〕穆光宗.独生子女夭亡家庭生存状况调查〔J〕.市场经济周刊，2009（18）.

〔3〕朱艳敏.失独老人养老态势与困境摆脱〔J〕.重庆社会科学，2013（8）.

〔4〕龚向和.国家义务是公民权利的根本保障——国家与公民关系新视角〔J〕.法律科学，2010（4）.

〔5〕蔡进良.给付行政之法的规制〔J〕.宪政时代，1998（1）.

〔6〕米勇生.社会救助与贫困治理〔M〕.北京：中国社会出版社，2012.

〔7〕俞可平.社群主义〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2005.

〔8〕刘耀辉.国家给付义务研究——社会权保障的反向视角〔D〕.东南大学博士论文，2011.

〔9〕吴佩芳.中国“失独”家庭面临的困境与路径选择〔J〕.南方论丛，2013（4）.

〔10〕方曙光.社会支持理论视域下失独老人的社会生活重建〔J〕.国家行政学院学报，2013（4）.

〔11〕文建龙.权利贫困论〔M〕.合肥：时代出版传媒股份有限公司、安徽省人民出版社，2010.

〔12〕胡玉鸿.和谐社会视角下的弱者人权保护〔J〕.现代法学，2013（2）.

〔13〕杨思斌.中国社会救助立法研究〔M〕.北京：中国工人出版社，2009.

〔14〕张祺乐.论“失独者”权利的国家保护〔J〕.现代法学，2013（3）.

〔15〕蒋悟真，汪湖泉.社会救助法的程序价值及其法律机制完善——兼论社会救助法《征求意见稿》程序规定之不足〔J〕.首都师范大学学报（社会科学版），2013（2）.

〔16〕余少祥.弱者的权利——社会弱势群体保护的法理研究〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2008.

〔17〕蒋悟真，马 媛.我国社会救助造血机制及其立法完善〔J〕.社会保障研究，2013（4）.

责任编辑 杨在平