俄罗斯应对腐败策略论析

苏东民

[摘要]自1991年苏联解体，独立后的俄罗斯联邦一直处于剧烈的社会转型期。虽然政府多次下大力度惩治腐败，但效果并不明显。公职人员职务犯罪，尤其是由职务犯罪引发的贪腐问题非但没有解决，甚至出现愈演愈烈的趋势。根据透明国际最新发布的2013年度清廉指数，俄罗斯为28分，与马里、科摩罗、冈比亚、黎巴嫩等国并列世界第127位。研究俄罗斯在公职人员职务犯罪，尤其是贪污腐败方面的现象和成因，及其采取的对策，对于同样处于社会转型期的我国亦有一定的启示和借鉴意义。

[关键词]俄罗斯；腐败；社会转型

[中图分类号]D951[文献标识码]A[文章编号]1000-3541（2014）02-0148-03

[收稿日期]2014-01-16

一、俄罗斯腐败的历史滥觞和现状

（一）俄罗斯腐败的历史滥觞

“罗马非一日建成”，俄罗斯的腐败也非一朝一夕形成。早在中世纪，腐败就已经在俄罗斯蔓延。当时的古俄国实行“供养”制度，君主不给官员发放薪水，官员需要通过他们治下的居民提供必要的物品和食物维持生活。虽然“供养”制度维持了官员的生活，增加了国库收入，但由于得到国家的许可与支持，一旦居民拒绝向官员提供物品或食物，将会导致被强制征收。“供养”制度作为一种合法形式存在。然而，官员并不满足于仅从居民那里得到物品或食品，更需要金钱。官员们普遍利用自己的权力谋取金钱，而普通民众也认为，官员收受财物的行为是正常的，甚至将向官员给付财物视为自己的义务。政府官员对民众横征暴敛、肆意盘剥，民众对这一切习以为常。虽然1698年彼得大帝改革，学习西方先进的政治制度，给官员发放薪水，改变了过去官员需要“供养”维持生计的制度，但由于整个社会蔓延这种贪腐文化，并深深地根植于古俄国的国家管理体系和社会文化中，使得腐败问题根深蒂固。

到了苏联时期，腐败的最典型特征是特权阶层的以权谋私。建国初期，列宁非常重视公职人员的贪腐，制定了各种规章制度规范公职人员行为。革命胜利初期，人民普遍对新生政权充满了美好愿景，官员克己奉公，民众勤劳朴实，腐败在一定程度上得到了遏制。然而，斯大林上台后，苏联逐渐建立起高度集中的政治经济体制，苏共的各级领导人开始成为特权阶级。“保卫国家的伟大的共产主义军队及其领导人正在冒险变成特殊阶级，而且，比什么都严重的是，变成特权阶级。”[1]（p. 115）斯大林加强独裁统治时期，国家重要事项都由斯大林个人决定。在这种集权体制下，政府官员掌控国家权力和资源，没有监督和制约，贪腐问题日益泛滥。官员利用手中的权力享受种种特权，主要表现在：“名目繁多的津贴，免费疗养和特别医疗服务，宽敞的住宅和豪华的别墅里，特殊的配给和供应，称号带来的特权，等等。对苏联上层领导来说，高薪并不是主要报酬，远为丰厚得多的是上层所享有的特权。他们绝大部分所得主要靠特权来获取。因此，在苏联的任何时期，特权阶层的基本特征都是一样的，即他们掌握着各级党、政、军领导机关的领导权。这个领导权是实现特权的基础。”[2]1935年，法国作家罗曼·罗兰访问莫斯科时发现，苏共领导人过着非常奢靡的、封建领主般的生活，住在金碧辉煌的别墅里，有众多仆人照顾起居饮食，吃饭时浪费掉够许多家庭吃的食物。“宫廷中的上层达官显贵（即使应该得到这种恩赐）或者特权阶级的生活，但人民却仍然不得不为了谋取面包和空气（我想说的是住房）而进行艰苦的斗争。而且，这一切的发生是为了证明革命的胜利，可革命的首要目睹却是确立劳动者的平等，形成统一的阶级。”[1]（p.117）

（二）俄罗斯腐败的现状

自1991年苏联解体，独立后俄罗斯联邦一直处于剧烈动荡的社会转型期，贪腐现象非常严重。根据透明国际2013年12月3日对全球177个国家发布的2013年度清廉指数，俄罗斯为28分（该分数为百分制，排名第一的是丹麦和新西兰，皆为91分），与马里、科摩罗、冈比亚、黎巴嫩等国并列世界第127位。俄联邦的腐败遍及政治、经济、教育等各个领域，其显著特点是范围特别广、程度特别深，不论是独立后的首任总统叶利钦，还是后来的普京、梅德韦杰夫，都曾下大力气惩治腐败，但收效甚微。

1.行政领域的腐败

行政腐败是俄罗斯腐败中最突出、最典型的腐败。顾名思义，行政腐败主要是指政府部门的公职人员利用职权贪污侵占国家财产，或者与公民、法人、其他组织等进行权钱交易，损害国家或者其他公民、法人和组织的利益的行为。俄联邦独立后，叶利钦在各个领域实施全面改革，政治上实行三权分立，经济上从计划经济向市场经济转变。在改革过程中，许多公职人员、厂长、经理等利用法律法规、制度、政策的漏洞和不完善，将国有资源或财产变成个人财产。“比如切尔诺梅尔金，20世纪80年代他当过苏联天然气总公司的总经理，1992年后天然气公司私有化了，切尔诺梅尔金摇身一变成了天然气股份公司最有实力的控股人，他控制着全世界40%以上的天然气资源，是世界上最富有的几个人之一。前苏联共青团中央书记科尔科夫斯基，利用自己的职位创办了一家大银行，把原属于人民的财富变成了他个人的财产。政府官员在财政和金融领域的犯罪行为，大多属于利用职务便利直接贪污或者窃取国家钱财的行为。”[3]

俄联邦虽然进行了大刀阔斧的改革，但过去的官僚习气和作风依然延续下来。公职人员工作效率严重低下，推诿、刁难等不作为现象屡屡发生，滥用职权、逾越职权、玩忽职守等行为比比皆是，强行索要贿赂、回扣等现象也屡见不鲜。最严重的是，俄罗斯民众早已习惯了腐败，部分民众甚至乐于接受腐败，因为他们可以通过行贿方式特事特办，迅速解决问题。企业也往往可以通过贿赂等手段缩短审批时间，减少审批环节、或者是获得不正当的市场竞争地位，诸如获得政府采购、中标政府的基础设施建设等等。甚至许多违法的事情也可通过行贿途径解决。

2.司法领域的腐败

所谓司法腐败，是指司法工作人员利用职权，收受他人的财物或者财产性利益，在执法过程中不遵守有关的法律规定，徇私枉法、枉法裁判，为其他公民、法人或者组织等谋取利益的行为。司法腐败是俄罗斯腐败的另一个重要领域。“从苏联时期的‘电话审判到俄罗斯时期的‘影子审判，司法腐败问题一直是困扰俄罗斯公民的梦魇。”在俄罗斯有这样一段话：“当你诉讼缠身的时候，最好的解决办法就是和解。我们不害怕审判，但我们害怕法官，因为法官最容易被贿赂。就像鸭子的肚子，法官的口袋很难被填满。进入法院时你穿着一身衣服，出来时你会一丝不挂。”[4]这段话虽然有些夸张，但却形象地反映了司法腐败的严重程度和民众对于司法的不信任。司法腐败主要集中在初审的基层法院。初审法院直接接触大量案件和案件的当事人，对案件的事实认定、法律适用和最后的裁判结论有较大的自由裁量权，极易滋生腐败。

3.其他领域的腐败

俄罗斯军队的腐败也非常严重。人们对好莱坞电影《战争之王》都不会太陌生，影片主人公尤瑞是一个国际军火商，他在俄罗斯以近乎于废铁的价格购买军用武器，再转手卖往世界各地。虽说是电影，但这确是俄罗斯军队腐败的一个缩影。苏联解体后，冷战时期大量武器闲置废弃，军队官员利用职务便利倒卖、走私军火从中牟利。根据俄罗斯检察机关的统计，2008年军队内部立案调查军官300多人，涉及部门70多个，累计涉案金额高达20多亿卢布。然而，这只是检察机关查实的数字，真实的贪腐情况只能比这些数字更严重。此外，克扣军饷、贪污军费等现象也非常普遍。

教育的腐败也同样令人触目惊心。学生可以通过贿赂得到好成绩，文凭也可以通过贿赂得到。近年来，俄罗斯政界官员学历造假的丑闻时有曝光。“上至国家文化署副署长，下至州长助理及市长，多名俄政界要人都曾身陷学历造假丑闻。而更具讽刺意味的是，据俄当地媒体揭露，该国每3个警察中就有1个学历不实。全俄教育服务消费者权益保护协会发布数据显示，俄罗斯国内每年假文凭的交易量至少为50万份，25%的全国在岗职员都持有假文凭。学历造假之风横扫各阶层，已成为俄罗斯社会的一大痼疾。”[5]（p.12）

二、俄罗斯腐败的根本原因

腐败是社会转型期一种正常的社会现象，即便是各项制度已经非常完备健全的发达国家也没能完全消除腐败。俄罗斯腐败的原因是多方面的，从历史上来看，俄罗斯曾流行这种贪腐文化，官员和民众早已习惯；从社会观念来看，俄罗斯社会对腐败容忍度高，人们不仅不反对，甚至持支持态度；从政治权力的建构来看，权力没有有效的监督和制约，不受约束，加之反腐工作的不利，没有人愿意真正地去反腐，腐败行为被发现后很少被惩处，腐败的风险很小。除了以上列举的一些原因，笔者认为，俄罗斯腐败最根本的原因是转型期制度的缺失导致绝对的权力。

法律是最有效的社会控制手段，只有将权力限制在法律中、按照法定程序运行才可以避免绝对权力。但转型中的俄罗斯缺乏有效的法律规制，许多行业和领域处于失范状态，公职人员的权力过于强大、不受约束，他们极易利用职权攫取各种经济利益。“把权力关在笼子里”，即是把权力放在法律制度中，防止权力过分扩张，让权力受到监督和制约。独立后的俄联邦迅速建立起立法、行政和司法三权分立的政治体制，实行多党制和市场经济。旧的制度虽然被打破了，新的制度并没有建立起来，各项制度的不完善导致腐败问题日趋严重。行政机关工作效率低下而权力极大，政府和公职人员肆意干涉市场经营活动，各类行政审批严重束缚企业的发展，甚至使得企业不得不主动行贿。因此，必须完善有关反腐败的法律制度，用制度遏制腐败。

三、颁布实施《俄罗斯联邦反腐败法》

为了治理腐败，俄罗斯联邦采取了一系列的制度措施，其最重要的措施是2009年12月19日由俄联邦国家杜马通过，12月22日俄联邦委员会通过，12月25日由时任总统梅德韦杰夫正式签署批准的《俄罗斯联邦反腐败法》（以下简称《反腐败法》）。至此，俄罗斯正式出台了一部专门的联邦法律用以惩治腐败。该法开宗明义地指出：“本联邦法规规定了反腐败的基本原则、预防和打击腐败的法律和组织基础，减少和（或者）消除腐败违法行为的后果。”这部《反腐败法》最显著的特点是突出反腐败中的预防色彩。现代各国的反腐败实践早已证明，事后的惩处只是反腐败的一个方面。若想彻底遏制腐败的发生，只有建立起预防腐败的机制，铲除腐败滋生的土壤，甚至让那些想腐败的人也没有机会腐败。俄联邦这部《反腐败法》的预防色彩主要体现在以下四个方面：

首先，第三条反腐败的基本原则中明确规定了“预防腐败措施的优先原则”。该条将预防措施作为反腐败的基本原则，突出了预防在反腐工作中的重要地位，为今后反腐工作的开展和运行提供了一条基本的活动准则。

其次，第六条详细列举了预防腐败的六条基本措施：第一，形成对腐败零容忍的社会环境。俄罗斯的腐败是一种制度性腐败，民众早已对公职人员的腐败习以为常，甚至不希望惩处腐败行为，这样的社会观念不利于反腐败的推行。只有在全社会树立清廉的良好风尚和对腐败的零容忍态度，才有利于对腐败的预防。第二，对法律规范和草案的反腐败成效进行分析。整合与评估现有反腐败的法律法规、规范性文件、草案等，形成系统的反腐败制度，对于那些切实有效的法律予以保留，而没有效果的则予以废除。第三，应当按照有关法律规定的程序，对于希望担任国家公职或者已经担任国家公职的公民提出职业技能的要求，并且按照规定的程序检查这些公民提交的信息资料。第四，作为担任被列入到俄罗斯联邦规范性法律文件规定的国家或地方公职的人员，拒绝提供本人收入、财产和财产性债务信息，提供的信息明显虚假或者不完整的，以及提供明显虚假的关于配偶和未成年子女的收入、财产和财产性债务的信息，将被拒绝录用或者开除公职并追究相应的法律责任。这就是官员财产公示制度。为了将这个制度贯彻执行，2009年4月6日，时任俄罗斯总统梅德韦杰夫在官方网站公布了“家庭收入申报表”。4月7日，时任总理普京也在官方网站公布了自己的家庭收入。作为最高领导人的总统和总理相继公布自己的财产，将有利于该项制度在俄罗斯的推行。第五，在联邦国家权力机关、联邦各主体国家权力机关、地方自治机关的人事工作中应贯彻以下原则：在晋升、授衔、或者对其进行奖励时，应当按照法定程序考察其是否长期、无可指责，并富有成效地履行了自己的职责。如果存在贪腐行为，不得晋升、授衔或者奖励，情节严重的更要追究法律责任。第六，发展有利于对俄罗斯联邦反腐败情况进行监督的社会组织和议会机构。只有将权力关在笼子里，让权力在阳光下运行，大力开展各种对权力进行监督和制约的方式，才可以真正的预防腐败的发生。

再次，第七条提高国家机关反腐败效率的基本方针也明确提出，为了推行反腐败，要在相应的领域制定禁止性规范、限制性规范和允许规范以保障在这些领域里预防腐败。过去俄联邦的一些反腐败措施过于概括笼统，不具有可行性和可操作性，即便违反了有关制度也不会受到惩处。现在，提出了细化反腐败措施，制定相应的禁止性规范、限制性规范和允许性规范，对公职人员的行为划定了具体的界限和行为准则，有利于反腐败工作的进行。

最后，第十条和第十一条规定了公职人员在发生或者可能发生利益冲突时的处理程序。第一，公职人员有义务采取各种措施防止发生任何利益冲突的可能性；第二，当发生或有可能发生利益冲突时，公职人员有义务以书面形式向其主管领导进行汇报；第三，当公职人员的主管领导得知其下属发生或可能发生利益冲突时，有义务采取措施防止或调整利益冲突；第四，为了防止可能的利益冲突，可以按照法定程序调整该公职人员的职务，必要时甚至暂时停止其职务，直到有关的利益冲突消失为止；第五，当公职人员是利益冲突的一方时，应当根据俄罗斯联邦法律的规定和程序上的要求回避或者自行回避。最后，若公职人员持有债权、股票等有价证券，为了防止利益冲突，应当根据俄罗斯联邦有关的法律规定，将自己持有的有价证券委托给专门的机构进行管理。

[参考文献]

[1][法]罗曼·罗兰著：莫斯科日记[M].夏伯铭译.上海：上海人民出版社，1995.

[2]陆南泉关于俄罗斯腐败问题的评析[J].俄罗斯学刊，2011，（2）.

[3]戴隆斌.俄罗斯的腐败及其后果评析[J].俄罗斯研究，2007，（3）.

[4]崔皓旭.俄罗斯司法腐败透视[J].俄罗斯中亚东欧市场，2009，（11）.

[5][美]罗斯科·庞德著.通过法律的社会控制[M].沈宗灵译.北京：商务印书馆，2010.

（作者系黑龙江大学博士研究生）[责任编辑吴井泉]