论新形势下我国农村土地产权改革与农村经济发展

杨芸云

【摘要】三农问题的核心问题是土地问题。在农村土地制度变革中，农村土地产权制度问题是中国农村经济发展的核心制约，是导致目前农村经济发展缓慢的关键因素。本文就此探讨了新的经济形势下农村土地产权改革与农村经济发展之间的关系。

【关键词】农村 土地产权 土地制度 经济发展

一、前言

在农村土地制度的改革和发展中，农村土地产权制度问题一直制约着我国农村经济发展，也是导致目前农村经济发展缓慢的关键因素，应从制度上加以解决。本文由此对农村土地产权制度改革问题进行因地制宜、因时制宜的探索与创新，以期进一步明确集体土地的所有权主体，强化土地的物权性质，积极、稳妥促进农村土地流转，切实保障农民权益，促进农村经济发展。

二、我国目前的农村土地产权制度存在的问题

（一）农村土地产权关系没有具体化明确化

具体而明确的产权，意味着实现行为主体与土地财产关系必须清晰界定，并且要具有实践性。但就目前来看，我国农村的土地存在产权主体不明确、归属不清晰等混乱情况。我国的土地管理法中明确规定农村的土地属于集体，但是对于集体这个概念还相当模糊。《土地管理法》、《民法通则》等法律，将农村集体土地所有权规定为由“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，从而农村集体土地所有权的法定主体有三个级类的“农民集体”。针对这三个级类的“农民集体”，现行法律没有明确规定。我国法律规定上的不清楚必然导致实践中混乱的出现。我国农村土地产权主体模糊不清，使得土地流转的利益主体被空虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。

（二）政府的非法行为对农民土地产权权益的侵犯

我国现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，在土地利用总体规划中规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，属于“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，在实际中，不论是国家公益性建设项目，还是经营性项目，或者是房地产开发项目，从国家重点建设到个体企业用地，从国家、企业、单位到个人，不论何种投资主体搞建设，凡涉及占用集体土地，一律动用国家征地权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。

（三）土地流转相关法律不完善，对农民利益保护不够

土地流转即依靠价格机制——地租、地价来刺激土地集中的过程。土地流转不仅需要党的指导方针的推动和引领，而且需要行政法律层面的保障和支撑。我国现行行政法律体系中没有土地流转的中央立法，也没有专门的地方规章制度。目前，农民对土地价值的认识越来越深刻，面对旺盛的用地需求，在经济利益的驱动之下，形成了以自发流转为特征的农民土地隐形市场。农村土地使用权流转的形式多种多样，有出卖、出租、抵押等。土地私下转让行为不受现行法律的保护，无法进行权属转移登记，埋下了产权纠纷的隐患，增加了土地管理的难度。

（四）中介组织不够健全，信息流通不畅

目前，农村土地流转没有完整统一的土地流转中介组织。缺乏网络化、多功能中介服务体系，土地流转信息流动渠道不畅，或辐射面狭小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，使土地流转空间狭窄，增大了流转成本。同时，即使实现了土地流转，也往往局限于在本村内甚至是组内，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。一些地区尽管建立了土地流转中介组织，但真正按市场经济法则进行运作的并不多。无序的土地流转中介组织难以适应当前土地流转的需要，难以从根本上促进土地的有效流转与集中，无法培育出适度规模的符合市场经济要求的经济主体，严重地影响和制约着土地这一重要的生产要素的合理流动和优化配置。

三、策略与实例

综合以上情况，江苏省各地加大引导农村土地股份合作制改革在全省逐步推开。总体上看，江苏省各地区农村土地股份合作制的开展存在一定的差异。其中苏南地区自2000年起学习广东南海等发达地区的成功经验，开始探索农村土地股份合作制改革，发展速度迅速，覆盖面较广；苏中地区从2004年开始借鉴苏南的成功经验，积极推行农村土地股份合作社；苏北地区到2006年才启动试点工作。苏中和苏北地区的农村土地股份合作社起步晚，因此存在着覆盖面窄规模小实力薄弱等缺点截止到2009年底，江苏省已有比较规范的农村土地股份合作社1130家，入股面积4.2万hm2。

这种形式的合作社其入股土地一般以统一对外租赁或发包为主，取得的收益按农户土地入股份额进行分配，这种形式在农村土地股份合作社中占大多数，尤其以苏中和苏北居多。

案例1：高邮市周巷镇陈甸村三源土地股份合作社于2006年9月正式挂牌成立，合作社拥有土地252.8hm2，股东419户，计1524人初始股份总额为3978.2股，其中个人股2978.76股，占总股份的74.9%；村集体股352.04股，占总股份的8.6%（集体资金股248.8股，集体土地股93.24股）；外来股657.4股，占总股份16.5%，股权为土地所属的外村所有。

案例2：沛县张庄镇潘庄土地股份合作社也属于内股外租型土地股份合作社，成立于2006年9月27日，现有入股土地412hm2，入股社员856户，合作社实行每公顷9000元保底，外加浮动分红的分配方式，2007年，合作社实现分红36万元。目前在合作社务工的村民有890人，加上随季节性的临时性务工，平均每人每年获得劳务性收入3000元以上，合作社对村民的实际分配达360万元，有效地提高了农民的收入水平，进一步规范了农村股份合作社组织形式。

但笔者在调研中同时发现，不少农村土地股份合作社尽管成立了股东代表大会董事会和监事会，但是三会制度流于形式，民主管理成为一句空话，农村土地股份合作社经营与村组行政事务混淆不清，内部人控制问题突出。因此，必须规范农村土地股份合作社组织形式，落实三会制度，保证农村土地股份合作社信息对称公开和公平，增强农村土地股份合作社内部民主决策和民主管理力度，做到真正的政经分开。

参考文献

[1]杨永强，王莉，曹治彦，路小芳，李国强.加快农业规模经营发展的对策探讨[J].农业科技通讯.2013（08）.

[2]王雨.苏东沿海地区农村土地流转问题研究——基于赣榆县的调查[J].学理论.2013（19）.