我国行政事业单位国有资产管理之思考

马英

【摘要】我国30多年来的经济体制改革，在各个领域都取得了巨大的成绩，但相对来讲，在行政事业单位国有资产管理体制改革方面却相对滞后，即无论在实际的具体操作方面，还是在宏观上的制度建设方面，严格说已经难以适应社会主义市场经济的要求。因此，“如何进一步加强行政事业单位资产管理？改革和完善行政事业单位国有资产管理体制？等问题已经成为必须尽快解决的问题。本文试图通过对目前行政事业单位国有资产管理中存在的主要问题的分析，就行政事业单位改进和加强国有资产管理进行一些探索和思考。

【关键词】国有资产 行政事业单位 管理体制

在我国社会主义市场经济越来越向更深层次发展的今天，如何加强行政事业单位国有资产管理的问题变得也越来越突出，更是摆在我们面前的一项十分重要而紧迫的任务。从法律和政策的角度来讲，我国行政事业单位的国有资产，是指行政事业单位占有、使用的国有资产。我们知道，现行的我国行政事业单位的国有资产管理体制，沿袭的是我国传统的计划经济的管理模式，即国有资产产权过度分散，而管理主体高度集中，管理者与被管理对象其实是脱节的，表面看有管理，实际讲管理徒有虚名，产权关系“明清实不清”。如此管理模式，使得对行政事业单位国有资产的监控受到很大削弱，有效监控难以实施，故频繁出现大量的国有资产被行政事业单位无偿占用，并由此引发国有资产流失等突出问题。

一、目前国有资产管理中存在的三大突出问题

（一）国有资产被侵占和损害的行为严重

我国法律和政策明确规定：行政事业单位的国有资产属于国家所有，任何集体或个人不能私自占有和使用。但现实是，在我国社会主义市场经济形成过程中，因为行政事业单位的国有资产长期存在产权关系“明清实不清”的现实，故造成很多集体借市场经济改革之风，以办实体、筹集经费等为名，将大量的房屋及设备（国有资产）无偿用于兴办经济实体，而从事经营活动所得的收入则全部用于集体福利。由于行政事业单位的固定资产是不进行折旧核算的，这形成了国有资产的变相流失。更为严重的是，一些拥有权力的个人，打着“关心职工生活，为职工搞福利”的旗号，化公为私，利用职权索取资产使用者的“好处费”或目无法纪，随意把国有资产作价处置给亲朋好友，并把部分非法处置所得装入自己腰包，还有的则集体私分。从已经发生的众多案例来看，目前，我国行政事业单位的国有资产流失主要表现在六个方面：一是因流动资产管理不善所引发的资产流失；二是因非经营性资产转为经营性所造成的；三是资产处置不正确导致的；四是无形资产方面的资产流失；五是账外资产的资产流失；六是决策失误造成的无效资产增加的隐性流失。

（二）国有资产重复购置、闲置较多、配置不合理造成整个使用效率较低

由于行政事业单位国有资产的购置资金基本源于国家财政拨款以及补贴，在这样的情况下，许多行政事业单位从各自的利益出发，不管是否需要，均盲目争规模和项目，要投资，导致各种固定资产重复购置等人为浪费现象比较严重，整个固定资产利用率同样较低；同时，因各行政事业单位承担的任务量以及所占用的国有资产不协调，缺乏合理的资产配置标准、约束力和资产购建资金来源的多样性，由此也造成国有资产配置不合理以及各单位之间的国有资产配备程度不公平。如，许多事业单位缺乏完善的国有资产管理制度，购置固定资产时，没有严格的审批和监管制度，在购置方面也存在盲目性和随意性。此外，因为资产配置不合理，重复购置严重，在用的过程中，又缺乏系统化管理，导致目前行政事业单位资产闲置，整个流动资产、固定资产与无形资产等各类资产的使用效率不高的现象普遍存在，其中在固定资产方面的情况尤为突出。从已经发生的众多案例来看，目前，我国行政事业单位的国有资产使用效率较低主要表现在三方面：一是资产经营效率低；二是资产经营收益严重漏收，收入逐年减少；三是资产占用费收不起来。

（三）国有资产管理整体上缺乏强有力的约束机制

目前，我国行政事业单位的国有资产管理工作，对于许多单位来说，说起来都很重要，但实际执行起来却完全是另一码事，停留在口头上的行为比较普遍。原因在于，这些单位的领导，在思想认识上，很长时间以来受习惯势力影响，就一直不重视国有资产管理工作，也没有建立起严格的国有资产管理约束机制，造成单位国有资产管理长期混乱。从已经发生的众多案例来看，目前，我国行政事业单位的国有资产管理混乱主要表现在三方面：一是资产产权管理混乱。有一部分单位因多种原因，不办理产权证，有房子没有产权，有产权没有房子；二是资产产权转移严重。有的单位只注重业务学习、卫生、考勤等方面的制度建设，而轻视国有资产管理制度的建设，造成国有资产在验收、采购、使用、调出、调入、处置等方面未形成科学的制度，相关责任赔偿及追究制度不完善或是流于形式，结果导致资产管理混乱，“家底”不清，甚至流失浪费。如一些单位在购置或接受捐赠（摄像机、照相机、计算机、电视机等高档物品）时，资产不入账，长期被私人占用；一些单位不经国有资产管理部门批准，随意出借、出租、甚至变卖国有资产；还有一些单位对责任人造成的国有资产损失不报告、不处理，更谈不上什么赔偿或追究责任。三是资产收益支出的混乱。由于资产经营收益，不少地方除部分用来弥补办公经费不足以外，其他的部分就用做干部的福利补贴，招待费以及设立的“小金库”。这也是滋生腐败的原因之一。这些情况的发生，均缘于单位国有资产大部分是由国家财政拨款购买和无偿调入，在财政部门对拨款的使用和资产的利用效率缺乏有效的监督和考核的前提下，许多单位对财政拨款没有履行承担相应的责任，把拿来的钱都花完，并没有真正考虑到资金的使用效益。

总之，在行政事业单位对国有资产使用管理没有严格、科学的规章制度情况下，国有资产被随意性处置、甚至毁坏或丢失也就比较平常。这就是“同样一件物品，为什么国家的东西不耐用，私人的东西却耐用”的根本原因所在。原因很简单，公家的东西一旦使用起来，就没人管，没人操心，谁想用就用；而私人的东西，情况则完全相反，无论使用多少年，都完好无损。这样的现象，应该说每个单位都长期存在，关键就在于要负责任的标的的性质根本不同——一个姓公，一个则姓私。

二、国有资产管理的现状以及原因分析

目前，上述我国行政事业单位国有资产管理中的三方面突出问题具有普遍性，在全国各地的政事业单位都有不同程度的表现。造成三方面突出问题的原因，既有认识上的误区，更关键有管理制度上的因素——现在的行政事业单位的国有资产，名义上是“国家所有，单位占用”，实际上变成了单位所有，政府与财政部门其实是缺乏主动管理能力的；同时，管理制度也没有形成一套完整、科学的针对行政事业单位的国有资产管理体系，监管同样难以到位。

（一）没有建立起有效的国有资产管理机制

1.管理体制不顺。长期以来，由于一直没有很好的解决由谁管理、如何管理和按照什么原则管理等问题，造成行政事业单位国有资产管理体制也一直不顺。原因主要有：（1）财政部门和国资部门的管理权限一直不清、职能一直交叉，进而造成行政事业单位内部财务管理和资产管理权限也一直不清；（2）一些行政事业单位在业务上实行的是“条条管理”，而在财务上则实行“块块管理”，这种业务管理和财务管理的相互脱节，自然导致各地各部门的行政事业单位均各自为政，国家对其缺乏统一的管理与协调，使得这些单位在国有资产管理方面难以做到有效地贯彻执行国家相关的规章和制度；（3）长时间以来形成的“轻物重钱”管理观念，让许多行政事业单位的负责人在国有资产管理的认识上长期出现偏差，造成其单位对国有资产的管理在许多方面一直处于相对悬空的状态；（4）许多行政事业单位，在宏观管理方面，其国有资产管理部门一些是国资部门，而另一些则是财政部门；在微观管理方面，相当数量的没有专门的资产管理部门或是专职的资产管理人，整个国有资产管理机构的设置实际上处于不规范的状态。

2.资产权属管理不明。在行政事业单位国有资产权属管理长期不明的情况下，“部门使用”就等同于“部门所有”，由此造成很多行政事业单位均热衷于追求占有资产最大化，希望财政多拨款多置产，导致部分单位旧楼不退、盖新楼的情况不断发生，且在此过程中，浪费或腐败现象难以控制奏效。

3.管理机制不健全。“缺乏一套从资产形成、使用到处置的有效管理机制”是造成目前我国行政事业单位国有资产管理中存在诸多问题的一大根源之一。具体表现在：（1）在资产配置与形成方面存在“财产配备没有标准，财政预算软约束，资金来源缺乏规范、透明、高效的政府采购制度与相应的监督机制”等问题，从而导致在财产购置方面有较为严重和浪费甚至腐败的现象；（2）在资产使用方面存在“缺乏严格、规范以及先进的管理手段”等问题，从而导致资产在使用效率上普遍较低；（3）在财产处置的方面存在“缺乏规范的资产处置程序”等问题，从而导致处置过程的随意性和资产浪费与流失。

4.固定资产具体使用管理中责任不清。固定资产是行政事业单位资产中最基本、最重要的组成部分，但在“重购建轻管理”思想的长期影响下，固定资产的使用和保管都难以落实到相关责任人头上。因为，行政事业单位的固定资产是不提折旧的，绝大多数单位仅登记总账而不设明细账，外单位调入或是接受捐赠的固定资产同样未能及时入账，调出或毁损报废的固定资产也没有得到及时销账，故造成单位固定资产账实长期严重不符，很多固定资产贴面价值因为历年没有核对调整更是根本无法确定。有些固定资产毁损报废后残值较高，但未按规定做好残值入账。另外，许多单位的固定资产也未建立起相应的使用管理卡片或台账，尤其是一些单位的房产长期没有体现账面的价值。

5.管理制度不完善。“缺乏法律规范和强有力的政策指导，法律和政策滞后于财产管理实践”是造成目前我国行政事业单位国有资产管理中存在诸多问题的另一大根源之一。具体表现在：

（1）资产会计核算的不规范，账簿设置的不齐全，账外资产数量大，管理缺乏有效约束机制，资产损失现象很严重。如有的单位在会计核算时，将捐赠及无偿调入的资产不进行会计的核算，固定资产明细账设置的不完整或没有设置明细账，将购置的固定资产直接从费用中列支，没有计入固定资产，或是总账与明细账的不相符，形成了大量的账外资产，导致单位国有资产的家底不清，无法去验证资产的真实性和完整性；（2）国有资产监督的不到位。行政事业单位国有资产在转让、处置、变卖、出售等活动中，存在着没有进行严格的资产评估工作，也没有按国家相关规定报国家管理部门审批，多数情况是双方私自协商，私下交易，使国有资产产权变动就脱离了国家监督，私自处置，低价转让国有资产等现象较为严重，造成了国有资产的流失，导致了国有资产在产权变动中国家权益被占用；（3）在实际工作中，存在“非转经”国有资产产权的虚置。很多单位的“非转经”并没有严格按照国家的相关规定办理资产转移、审批手续等，投资方的权利和义务以及接受投资方权利和义务没有明确的规定，以投代管，只投不管，无人会对资产的安全完整真正负责，这就造成了产权虚置，管理缺位；（4）管理队伍的不整齐。多数行政事业单位国有资产管理由于都是由财会机构兼管，管理得很不到位，有的单位由于领导不重视，基本上就属于弃管状态；（5）管理执法的不严格。尽管国家《刑法》对造成国有资产的流失的行为做了明确的处罚规定（包括给责任人刑事处罚），但现实是，一方面国有资产流失一直都很严重，另一方面大多数责任人则很少受到应有的处罚。

（二）没有确立起科学统一的国有资产管理理念

主要表现为：一是缺乏长期效益意识。长时间以来，大家一直认为行政事业单位国有资产是非经营性的资产，是用来满足单位办公与开展工作的需要，是不可算效益的资产。二是缺乏管理的意识。很多是认为有剩余的房产与土地的单位毕竟是少数，能拿出来用来经营的资产也有限，没有很多收益可言。三是缺乏约束的意识。认为行政事业单位的房产、土地也都是国有资产，不占白不占。四是缺乏责任的意识。认为为单位购建资产超预算，甚至无预算的欠款、借款，是不违反财经纪律，造成的缺口也会将由财政承担，“大锅饭”现象严重。

三、加强与改进行政事业单位国有资产管理的几点建议

（一）加强及加快必要的法律法规建设

事实证明，任何领域法律法规的真空和滞后，必将导致该领域约束缺乏。这一点在行政事业单位国有资产向企业经营性的国有资产转化过程中体现得更为明显。因此，加强及加快针对行政事业单位国有资产管理的法律与法规政策体系的建设，应该说是推动行政事业单位加强及加快资产管理的机构、队伍、信息系统及制度建设的重要基础。

（二）创建政事业单位国有资产管理的新体制

中国特色市场经济改革与发展的实践证明，作为一种有益的尝试，政府在行政事业单位国有资产管理方面可以实行企业市场化的授权管理运作模式，以彻底改变长期以来形成的行政事业单位国有资产管理的旧体制。即政府在保证资产安全性和完整性的基础上，授权一个国有独资公司来接收和管理行政事业单位国有资产，并按市场的方式来经营这些国有资产。通过政企分开的手段，转变政府职能，消除传统的国有资产管理体制方面的弊端， 盘活行政事业单位的国有资产，并使之最大限度得到保值增值。

（三）优化行政事业单位国有资产的调剂与清理制度

要做好这方面的工作，着重应该把握好行政事业单位国有资产的“入口关”和“出口关”。行政事业单位国有资产购置是从政府采购开始，由国库集中收付中心统一来支付，因此，建立规范的资产处置、评估、调拨制度，对于促进资产的合理流动非常重要。同时，对于各行政事业单位需要新购以及新建的资产，应尽力从现有资产中来调剂，并以此提高资产配置的效率，必要时要将行政管理和市场化经营有效结合起来，鼓励和促进资产占用单位通过资产使用权转让等方式来及时将闲置资产转化成有效资源。

（四）要强化行政事业单位国有资产的预算管理

建立科学合理和统一的行政事业单位国有资产预算制度是资产管理的重要手段，也是解决目前行政事业单位国有资产管理中存在问题的根本办法。一个单位需要购置何种资产，如何配置和处置资产，应充分分析其存量资产的现状和其履行工作职能的需要，并将两者进行科学的匹配，这一匹配过程就是编制预算的过程。因此，强化行政事业单位国有资产预算管理，必须构建一种新型的财政预算体系，旨在资产购置的科学和配置的合理，从而提高整个资产的使用效率，从制度方面来防止行政事业单位在机构设置和人员配备上的盲目自我扩张。

（五）要强化行政事业单位国有资产的监督机制

加强监督管理应是当前及今后行政事业单位国有资产管理的核心，其中重点是强化使用管理、加强处置管理和完善收入管理。因此，必须通过整合，清查所有的行政事业单位国有资产，把资产划分为非经营性和经营性两大类，非经营性资产——明确管理单位和保值增值责任；经营性资产——由机关事务管理局以授权的方式统一经营，所得收益上缴财政。同时，财政部门要真正承担起行政事业单位资产监管的职能，对资产的占有使用运营情况来进行统一严格科学的监督和管理。

参考文献

[1]毛程连.国有资产管理学[M].上海：复旦大学出版社，2009.

[2]方虹，刘春平，牛晓燕.非经营性国有资产监督管理研究[J].经济研究参考，2008，（3）.

[3]李翠枝.强化财务管理提高经济效益[J].科技信息，2006，（8）.

[4]毛程连，程北南.行政事业单位国有资产管理对策分析[J].上海财经大学学报，2007，（6）.