乡镇政府环保角色矛盾分析

贾凤姿 刘建涛

〔摘要〕 当前，乡镇政府的环保角色呈现出四对矛盾：一是 “公共性”与“地方性”，使乡镇政府千方百计地调动一切资源来完成上级下达的各项经济指标而无暇、无力顾及农村、农民的环保服务；二是“缺位”与“越位”，前者使得乡镇环保基础设施及基本的环境质量难以满足乡镇居民的需求，后者在一定程度上恶化了乡镇的生态环境；三是“责任者”与“检验者”，使得乡镇政府难以正常发挥作用；四是“小机构”与“大职能”，使得乡镇政府受体制制约难以全面治理农村的环境污染。

〔关键词〕 乡镇政府，环保角色，矛盾

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）02-0074-04

三十多年的改革开放使我国经济高速运行，社会财富不断增长，城市环境大有改善。与城市相比，农村的环保状况堪忧。乡镇政府长期工作在农村的第一线，在农村环境治理中发挥着不可替代的基础性作用。但是，在市场经济条件下，乡镇政府的环保角色呈现出四对矛盾，影响了其在解决环保问题上的作为。

一、“公共性”与“地方性”

美国经济学家科斯在他的著作《社会成本问题》中分析政府性质时指出，政府在其本质上就是一家超级企业。乡镇政府的地方性是指乡镇政府除了具有管理社会公共事务，提供社会服务的公共属性外，还具有进行自我服务和追求自身局部利益最大化的地方属性。乡镇政府作为社会公共事务的管理者和公共政策的执行者，只有在具备一定物质基础条件下才能履行职能，因此，乡镇政府具有追求自身利益的地方诉求。特别是在“乡财县管”的财政管理方式改革之后，由于农业税的取消，再加上乡镇政府本身不是独立的财政单位，致使乡镇政府的收入境况举步维艰，而县级财政往往又很少给乡镇政府下拨环境治理经费，从而使乡镇环境治理陷入了上级财政转移支付少而乡镇财政无收入的尴尬境地。在巨大的财政压力下，乡镇政府往往采用“下海经商”的办法来拓宽财政收入渠道，公共行政市场化，“乡镇政府公司化”，乡镇政府异化为“利益经营者”，政府运行带有明显的地方经济人色彩。

乡镇政府“社会服务者”的角色源于乡镇政府的公共性。政府的重要职能之一就是追求公共利益的最大化。农村环境治理与保护作为一项公共事业，具有公益性强、无回报或回报率小、责任主体多或重叠等特点，这使得企业和个人都不愿投身其中，从而对社会上的资本难以形成有效的吸引力。因此，作为公众利益代表的政府在农村环境治理中必须发挥其统筹全局、协调各方的主导作用。我国《宪法》明确指出，国家积极地防治污染和其他公害，负有保护与改善生态环境、生活环境的责任。并且我国是社会主义国家，党和政府是人民利益的守护者和代表者，宗旨就是全心全意为人民服务。环境问题不仅是发展问题，更是民生问题，事关党和政府的形象和公信力。所以，保护环境是社会主义政府加强社会管理与公共服务的重要方面，是一项义不容辞的庄严职责和重要职能，同时也是我们党执政为民在环保领域的具体体现。因此，基本的不损害群众健康的环境质量是我国环境保护的一条底线，是政府应当提供的一种基本的公共产品与公共服务。乡镇政府既是辖区环境质量的责任者，又是辖区环境保护工作的组织者。一方政府保一方平安，就应保一方生态环境，保一方净土、一汪清水、一片蓝天。可见，乡镇政府必须履行好法律规定的保护环境的职责，才能成为一名合格的“社会服务者”，才能真正成为人民利益的守护者。

而浓烈的地方趋利性和微弱的服务意识的角色矛盾使乡镇政府环保服务大打折扣。在我国社会体制改革过程中，政治体制改革明显滞后于经济体制改革，计划经济时期形成的组织框架仍然存在，这种垂直控制行政人事体制，将财税利润指标进行量化分解逐级下达，是否完成经济指标是评价组织和个人“政绩”的主要标准，这就形成“压力型”体制，“上级政府把指标任务分派给各个下级政府，下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何协商余地，只能按时完成，否则便会面临‘一票否决的危险” 〔1 〕。进而逐渐形成了以地方经济增长为主要考核内容的政绩考核机制，并且地方领导干部的晋升也与该地经济增长呈明显的正相关关系，从而导致了以牺牲环境为自己捞取政绩的普遍现象。因此，硬性的经济指标和微弱的公共服务意识，使乡镇政府千方百计地调动一切资源来完成上级下达的各项经济指标而无暇、无力顾及农村、农民的环保服务。

改变乡镇政府这种矛盾的现状，必须打破以GDP为纲的发展理念和政绩考核机制，建立反应环境要求的社会发展体系和评价体系。可喜的是，我们在这方面已经作了许多探索和尝试，党的十八报告进一步提出：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。” 〔2 〕

二、“缺位”与“越位”

改革开放以来， “要么抢着管”的重叠管理的“越位”现象或者“要么无人管”的空白管理的“缺位”现象在我国乡镇一级的基层环保工作中时常出现。

“缺位”就是该做的不去做，就是“不作为”，就是本应当由乡镇政府生产和提供的环保公共产品和服务，乡镇政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些环保领域出现“真空”。一些乡镇政府对农村环保不闻不问，有时即便是有所问也只是走过场、搞形式。乡镇政府环保作为缺位具体表现为：一是乡镇政府对环保公益品供给不足，难以满足人民群众对基本的环境质量的需求。至今农村仍有八千多万人饮水不安全，由环境污染引发的群体性事件不断增多，甚至在某些地方出现了《化学品环境风险防控十二五规划》中所指出的“癌症村”等严重的健康和社会问题。环保基础设施建设严重滞后，农村环保设施几乎为零。我国农村每年有1.2亿吨的生活垃圾露天堆放，三百多万个村庄的生活污水大部分未经处理，就直接排放到自然水体中或通过沟渠排放，经自然降解后深入地下，四万多个集镇与建制镇绝大部分没有集中的污水处理设施。二是环保法律法规不健全，多个方面存在无法可依的现象。目前乡镇政府的环保工作主要还是依靠行政手段去推进，经济手段和法律手段的运用较为欠缺。且乡镇环保法律法规极不健全，许多环境治理工作，如农村生活污染治理、化肥农药农膜防治、养殖业污染治理等普遍存在无法可依的现象。可以说，目前还没有出台一部独立的农业环境保护的法律、法规。而且我国现行的环保法律、法规与环保标准主要是基于防治与治理城市和工业的点源污染而制定的，尽管某些法律法规对农村环境保护与治理也有原则性的规定，但由于太过笼统缺乏具体的可操作性，再加上乡镇政府也没有根据相关农村法律的原则性规定制定具有法律约束力的乡镇环境公约或文件，从而导致环境法律制度在约束乡镇污染的成效上效果不明显，导致乡镇政府在环境执法上无法可依，在环保监督上处于空白。三是环保财力投入低于经济增长速度，明显不足。第六次全国环境保护大会要求各级财政都要调整支出结构，且公共财政支出的重点要向环境保护领域倾斜，以加大对环境保护的支持，确保环保投入的增长幅度高于经济增长的速度。但是实际上乡镇政府由于财政困难，有限的资金基本上都投入到了农业生产领域，投入到乡村环保领域的资金非常有限。另外从国家层面来说，根据发达国家的经验，环保投入占到GDP的3%以上，环境质量才会得到明显改善，而相关数据显示，我国环保投入总额仅占GDP收入1.5%，远远不够。且有限的环保资金重点基本上投入到了工业、城市污染治理，大多数乡镇仍无法获得资金支持。由于乡镇政府环保经费不足，即使发现了环境污染问题，往往也是心有余而力不足。

“越位”即“作为过大”，不该做的偏要做，具体表现为：一是大搞环境形象工程和政绩工程。部分乡镇领导干部不顾群众需要和当地实际，在“村容整洁”上大做文章，甚至不惜利用手中的权力大搞标榜政绩、劳民伤财的环境形象工程，以达到个人或小团体的目的和利益。二是为乡镇污染企业说情、辩护，甚至隐瞒。一些污染企业本身就是乡镇集体企业，或者是乡镇政府千方百计“招商引资”来的，因此，在某些情况下排污企业与乡镇政府往往在私下进行权钱交易，形成一个利益直接相关的共同体。乡镇企业的GDP往往就是乡镇政府的政绩，污染企业的利益在一定程度上就是乡镇政府的利益，这种政绩直接影响到乡镇官员们升迁，使得乡镇领导要么公开为排污企业辩护和隐瞒，要么对上级环保部门要求的“关停并转”企业网开一面。

乡镇政府环保角色的“缺位”使得乡镇环保基础设施及基本的环境质量难以满足乡镇居民的需求，而乡镇政府环保缺色的“越位”又在一定程度上恶化了乡镇的生态环境。解决乡镇政府“缺位”与“越位”的角色冲突必须转变政府职能，建立服务型乡镇政府和资源节约型与环境友好型乡镇政府，加快农村环境保护立法，为乡镇提供基本的环境公共产品与基础设施，为乡镇居民提供宜居的符合生产、生活基本要求的环境质量。

三、“责任者”与“检验者”

我国政府治理能力所要达到的目标就是最终建立高效、合法、透明的善治政府。善治政府由诸多要素构成，其中一个重要的要素就是承担责任的能力，因此，“责任者”是政府的一个重要角色。同时政府还具有“检验者”的角色，即检查、验收下级政府或本级政府各项事务及其执行情况。乡镇政府作为我国的基层政府，在环保领域也具有“责任者”与“检验者”的双重角色。政府的环保职能部门依据宪法和相关环境法律，依据审批制度和环境影响评价制度的实施来进行检查和验收以预防新的污染的产生，通过行政、法律、经济手段的运用来实现对污染的控制，最终达到对法人和个人实行环境管理的目的，因而政府是环境管理的检验者。由于乡镇一级只有极少数设有专门环保机构，大多数没有设立专门的环保机构，因此，大多数环保部门的职能就转移到乡镇政府身上。乡镇政府担负着对乡镇企业进行事前检验、事中检验和事后检验的重任。在乡镇企业成立之前进行环境影响评估，决定其是否成立，并对其成立过程进行检查并验收；对乡镇企业在生产过程中排放的“三废”即废渣、废气、废水是否符合法律法规规定的排放标准，乡镇企业环保设施、设备是否完好，运转率是否达到考核指标要求等进行定期检查验收；对乡镇企业生产经营活动造成的环境损害，事后采取的责令停产治理、追究刑事责任、经济处罚等环境污染整治措施进行监督。因此，乡镇政府对乡村工业经济活动予以适度的干预，可以纠正个人和乡镇企业行为的“外部不经济性”和“公地悲剧”的发生。同时乡镇政府又是环境问题的责任者。因为环境问题常常会引发污染主体和损害对象之间的环境纠纷，这种纠纷包括发生在制造污染的污染主体与受损害对象之间的纠纷和发生在环境管理部门和受制裁的企业主体之间的纠纷两种类型。因此，在符合法定程序的前提下，公开、公平、公正地处理环境问题及其纠纷，是乡镇政府的基本责任和义务，也是善治政府的一项重要职责。

但是由于乡镇政府自身利益的存在，乡镇政府环境保护的责任者与检验者的角色矛盾时常发生。对于设有专门环保机构的乡镇政府来说，环保职能部门由于追求其自身利益，往往使得其在乡镇环境管理的实际运作过程中，在对自身角色定位与目标的选择上也在一定程度上会随之发生偏离。这种偏离会使乡镇环境保护机构用乡村公用利益与乡镇污染部门或企业进行交换，以换取本机构的小利益。并且乡镇环保机构只是乡镇政府的一个部门，它要受乡镇政府的统一领导，服务大局。但是现时乡镇政府的职能没有发生根本性转变，仍把经济增长放在第一位，环境管理放在第二位。在许多情况下，许多对环境构成严重威胁的乡镇企业往往也是乡镇政府的财政支柱。因此，当乡镇政府的经济指标与环境指标相冲突时，往往为了确保经济指标以牺牲环境指标。对于没有专门环保机构的乡镇政府来说，乡镇政府直接履行环保部门的职责，为了本地的经济发展和财政收入，对一些污染严重的企业在多数情况下也是睁一只眼闭一只眼，不会采取强硬措施，从而助长了乡镇环境污染。另外，当乡镇污染企业和受污染的损害人发生环境纠纷时，乡镇政府的责任者和检验者的角色也时常发生冲突。乡镇政府一身兼二任，既是责任者，有责任公正处理污染企业和损害人间的纠纷，同时又是检验者，督促并检查污染企业赔付损害人经济损失。如能公正地处理污染企业和损害人之间的环境纠纷，则乡镇政府的责任者和检验者的角色就是统一的；反之，如乡镇政府倾向于强势，漠视弱势，则乡镇政府的责任者和检验者的角色就是分离的、冲突的，从而难以正常发挥作用。

解决乡镇政府责任者和检验者的角色冲突要求乡镇政府必须加强党的宗旨意识，推动乡镇环境保护和经济发展协调同步，使环境公平公正真正贯彻到乡镇基层，切实维护乡镇人民的环境权益。

四、“小机构”与“大职能”

目前我国环境保护与管理制度和农村面源污染特点有许多不兼容性，城乡环保差距十分明显，主要表现在轻农村、重城市，轻农业、重工业，轻面源、重点源。这主要是因为这种环保体制是针对城市工业的点源污染特点建立的。这种状况导致我国的环保体制呈现出独特性，具体来说就是中央环保机构规模庞大、人才充足、装备优良、执行能力强，但自中央以下，随着等级的降低，环保机构无论是在规模、人才方面还是在装备和执行力等方面都在逐级下降，从中央到地方呈现出一种倒金字塔结构。全国多数省级环保部门并没有设置负责农村环保的专门机构，县级环保部门的工作力量就更为薄弱。 “目前我国县级政府环保部门人员编制平均只有21人～25人左右” 〔3 〕，至于乡镇政府，则大多数没有专门负责农村环保的人员与岗位，甚至也没有配备相应的环保技术装备与专职的环保工作人员。环保咨询无处问，污染事故无人管，小污染企业更是无人统计和管理，环境监管执法力度非常薄弱，这就是我国目前乡镇环保管理体制现状的真实写照。相关数据显示：“全国四万多个乡镇的环保人员极为匮乏。尽管近年来一些地方设立了环保派出机构，从事环保的人员有所增加，但是仍远远无法满足实际需要。很多地方乡镇一级环境管理人员基本空缺，村级组织公共职能弱化，农村公共环境无人管，也管不了。” 〔4 〕因此，我国农村环境保护与管理主要的问题就是缺乏科学而详细的规划，特别是在乡镇一级尚未建立起预防和解决环境污染的环保机构与机制。

而与此同时，由于我国农业人口在总人口中还占多数，乡镇农业污染和生活污染的特殊性使得乡镇政府的环保职能往往超过本身的负荷。可以说，农村环境污染与城市工业的点源污染不同，农村污染主要表现为污染面广而散，污染源小而多，可以说每家每户都是污染源。从种类来看，有土壤污染、空气污染、固体废物污染、水污染等。从来源看，有生活垃圾、污水污染、化肥和农药污染、禽畜粪便污染、乡镇企业自身的污染与城市工业企业转移到农村的污染等。乡镇辖属的农村环境污染总体上呈现出面源污染和点源污染共存、二次污染与各种新旧污染相互交织、工业污染与生活污染叠加、城市及工业污染逐渐向农村转移的态势。同时，农村环境污染呈信息零散且分布广、难以收集的现状导致县级及其以上环保部门常常无法及时准确地获取污染的真实信息，往往是鞭长莫及、无暇顾及。乡镇政府工作者长期生活和工作在农村第一线，不仅要汇集农村污染物的分布、状况等信息，向上级汇报，同时还要担负着治理点源污染和面源污染的环保职能。第一次全国污染源普查结果显示，我国农业源排放的主要污染物数量已经占全国的半壁江山，其中，化学需氧量、总磷、总氮、分别占到排放总量的44%、67%、57%。因此，乡镇政府在治理农村污染中的职责更加重大。但是正如上面所述，由于绝大多数乡镇缺乏必要的监察、监测设备，没有专门的环保机构，环保人员较为缺乏，致使乡镇工作人员难以全面系统地搜集农村分散的污染信息，从而难以全面治理农村的环境污染。解决乡镇政府“小机构”与“大职能”的角色矛盾必须要突破乡镇环境治理的体制制约，必须积极推动县级环保机构向乡镇延伸，并且在完善市辖区环保派出机构的基础上，努力探索在乡镇一级设立派出机构，建立相应的环保队伍与经费保障机制，确保农村环境污染治理工作有条不紊地开展。

总之，改变乡镇政府农村环保角色的矛盾状况，迫切需要乡镇政府转变发展理念，探索适合乡村特点的环境治理模式，推动乡镇经济与环保同步协调发展，开展农村污染物排放标准以及农村环保适用技术的研究。特别是要加快农业农村环境立法进程，加快乡镇环保制度建设。十八届三中全会指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”，“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。” 〔6 〕因此，要用制度这个具有根本性全局性的措施来保护、优化乡镇环境，推动建立“两型”乡镇政府。唯其如此，才能把一个生态文明的“美丽乡村”载入农民心灵，托起一个天朗气清的“美丽中国”。

参考文献：

〔1〕姚荣杰.新农村建设中乡镇政府职能失位的肇因探析〔J〕.平顶山学院学报，2012（6）.

〔2〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.人民日报，2012-11-09.

〔3〕胡双发.政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析〔J〕.生态环境与保护，2008（9）.

〔4〕文 雯.污染排放总量大 环保机构不健全 治理资金不稳定 尽快形成农村污染治理制度〔N〕.中国环境报，2010-03-11.

责任编辑 周 荣