我国民营金融机构监管研究

齐天航

【摘 要】 我国的民营经济在30年改革开放进程中，在国民日常经济生活中所扮演的角色愈显突出。与迅猛发展的民营经济相比较，民营金融机构却显得较为滞后。我国目前已经允许开展民营金融机构活动，这为民营金融机构的发展提供了机遇。然而，在这种情况下，我国民间金融机构的监管问题便值得进一步研究。本文主要从两方面对民间金融机构的监管进行了分析，首先分析了目前我国民营金融机构监管的现状与问题，其次对于完善监管的对策进行了深入的研究。

【关键词】 民营金融机构；监管措施；民营经济

一、引言

金融全球化已经成为近些年来发展的一大趋势。在我国，民营经济经过30年的改革开放的不断发展壮大，已经在国民经济中扮演着越来越重要的角色。相对于民营经济的发展，民营金融机构则发展滞后。目前我国非公有制经济贡献着70%的工业产值，却享受着不到30%的金融资产。和国有金融机构相比，我国的民营金融机构所占的份额很小。尤其是银行业，私人银行的份额几乎微乎其微。这些都严重制约着我国民营经济的发展。在这种背景下，发展民营金融业的呼声越来越高。

从世界范围看，无论发达国家还是发展中国家，民营金融机构的资产比重都是呈现上升趋势的，而相对来说的国有银行所占比例却在不断下降。当前，我国发展民营金融机构有利于解决当前信贷活动的“非银行化”；有利于市场经济的发育和成长。自党的十八大提出“加快发展民营金融机构”之后，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中又明确提出：“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。

与国有金融机构相比，民营金融机构自筹资金、自担风险、自负盈亏的经营方式使其内部具有较强的约束和激励机制，灵活和机动，效益和风险构成了民营银行的主要特征。

但由于民营金融机构规模小、资金少、在过多追求利润的驱使下也伴随着很大的风险，这些都为监管提出了新的更高的要求。在这种情况下，深入研究我国民间金融机构的监管具有更加重要的现实意义。

二、我国民营金融机构监管现状与问题

1.中国民营金融机构监管机制

金融监管，包括通过人性化管理的金融机构和市场，监督业务活动和风险防范措施的机制来解决。在国际上，尽管金融监管部门在不同国家或地区都表达了不同的监管目标，但它的内容是相同的。主要可以表述为：①以保证金融体系的安全操作；②维护社会公共利益，保护存款人和投资者的权益；③促进金融体系公平、开放、有序竞争；④提高国内银行的竞争和金融机构在国际金融市场的能力。

我们的金融监管制度的基本特征是在监管下，由人民银行监管机构、国家外汇管理局、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会五个机构组成。根据不同的分工，银监会主要负责商业银行，信托公司，财务公司，租赁公司，外资银行，政策性银行，农村信用社，金融资产管理公司的监管；中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责证券，期货，基金，保险监督；强调加强对中国的货币政策制定和金融体系的执行职能的人民银行，负责支付发挥宏观调控和防范安全和化解金融中央银行的作用风险。这表明金融监管的组织结构，除了中央银行的宏观调控，其他几个监管机构主要集中在微观层面监管相对行业。

几十年来，我国的金融监管注重监督经营风险，总体上维护了金融体系的安全运行；保障了广大存储户的利益，在广大群众中取得了安全可信的声誉；也维护了金融行业的公平、公开竞争，保证了金融市场平稳有序运行。但随着金融体制的改革，金融产品的创新以及民营金融机构、外资金融机构的兴起，我国的金融监管所面临着一些的滞后性和不适应性更加突出。特别是由于所有制结构和运行机制的特殊形式的民间金融机构，以确定它有住，高效，专业等特点客观地讲，建立民营金融机构来注入新的活力整个金融体系运行同时，也有低层次的信贷，公司治理水平低，频繁的关联交易，可怜的内部风险控制水平，追求回报率等问题的高利率，市场将继续加速这一进程，并降低利率以竞争日益激烈的银行业经营环境，这些因素将导致私人金融机构的风险可能会比大银行高。这些都是传统的金融监管提出了新的要求。

2.中国民营金融机构监管存在的问题及原因分析

近年来，受多种因素的影响，民间资本参与相关金融活动受到的监管是偏弱的。主要表现为一是监督深度不够。长期以来，我国的金融监管注重的是对金融机构合法性的审查，这种审查注重的是对金融机构规范经营、规范操作等外在层面的东西，而对金融机构资产质量、风险评估等内在的变化性较强的方面监控的少。随着民营资本准入门槛的降低，将会有越来越多的民营资本进入金融业。它们大多抵御风险能力差，盲目逐利，内控较弱，具有高风险的特质。二是监督手段落后。通过直接监督，广泛运用行政手段，法律和经济手段仍然占主导地位很少使用。主要是基于以下几个金融监管法律，行政法规，罚款几乎是检查监管机构的唯一手段。监管模式的背后，往往存在的问题是去哪里了监督，缺乏主动性和先进的，无效的。三是监管主体不统一，难以形成监管合力。首先，中国人民银行和银监会负责对存款类金融机构的监管，保监会对保险类金融机构监管。实际上，目前很多的金融机构经营范围是交叉的，这类交叉监管就存在着管理空白；其次，小额贷款公司面临“多头监管”的难题，因为尽管当局对小额贷款公司的界定为一般工商企业，不接受银监会监管，大却有经营贷款，做着金融机构的业务，所有处于一种尴尬的境界。

产生这种现象的原因是多方面的，其主要原因有体制和制度两个方面。一是监管机构缺乏一定的独立性。中国金融监管机构的主体是中国人民银行，作为国务院下属的一个事业单位，很大程度上独立性不强，在制定和执行政策以及履行职责方面，很大程度上受中央政府和财政部政策影响。中国人民银行各分支机构，作为总部派出机构，在工作中应该有自主权，但实际上它也是受到当地政府限制。出于地方利益考虑，地方政府对中央银行各分支机构实施的金融监督会百般阻难。二是法律制度滞后于金融发展。金融监管必须有一个明确的法律授权，对金融机构的各种业务活动有一个明确的法律规范，这样才能保证金融监管依法实施，杜绝随意性，确保公平性和客观性。我们目前的金融法律主要是在行业基础上建立起来的，如《中国人民银行法》，《商业银行法》、《证券法》，《保险法》等等，与金融监管的发展不一致。这种在行业基础上形成的法律体系存在着相当的弊端。一是对不同行业的业务交叉、合作考虑的少，造成交叉领域内无法可依的情况，容易出现监管重复或监管真空；二是由于对不同行业之间的业务标准考虑的比较少，使得不同行业开展相同业务或者相同业务采取不同形式运作，监管的规则难以统一，监管工作缺乏统一性和标准性；三是监管法律依据不全面。尽管最新修订的《中国人民银行法》以及《银行业监督管理办法》中针对监管协调做出了规定，但都停留在原则层面上，缺乏具体的实施细作，可操作性不强，监管难做到有法可依和违法必究。其外法律、法规有关处罚的规定不统一，存在滞后性，与实际工作要求差距很大。三是监管模式落后。监管主要形式仍是现场稽查，非现场稽核检查的少；监管方式偏重于形式化的监管、整顿式的监管和时候处置的监管，而相对轻视金融机构资本金充足性、资产流动性、安全性及效益性以及经营管理情况的全面检查，重批轻管现象严重。

三、完善我国民营金融机构监管的对策

随着我国经济的快速发展，民营金融机构数量在近几年迅速增加，经营规模也不断扩大。但在民营金融机构繁荣的背后也存在着巨大的风险，完善有效的民营金融机构监管制度是防止民营金融行业发生风险的最有力的保障。面对我国民营金融机构监管制度存在的问题，借鉴发达国家和地区金融担保机构监管制度的有效经验，我们认为在学习借鉴西方先进经验和做法的同时，要从转变金融观念，鼓励引导金融创新；确立金融监管的独立性；实现多元化监管；以及由机构监管向职能监管方面转变等几个方面努力。

1.学习西方先进的金融监管制度

安全性是法律追求的基本价值，在价值的基本立场。大家都知道，金融担保业是一个高风险的行业，合作伙伴，我们的大部分担保机构，商业银行，如势必造成重大损失的中国商业银行，进而影响安全的金融担保业的问题整个金融行业，安全性至关重要的安全保障，可以说整个金融市场部门。重要的是要确保健全融资担保公司监管法律制度的有效保障财务担保安防行业，金融危机在美国的影响发生在2008年仍未带来的消除，这导致了金融危机在美国在2008年，主要是因为金融监管薄弱，金融机构监管不严造成的。保证安全的生活在安全监管的法律价值，这是由该行业的信用脆弱性，金融担保机构的内在脆弱性，高风险的金融担保业务决策保证了区域核心市场的地位。保证不只有高风险的行业，但也有连锁风险发生的影响。

几十年来，欧美等发达国家在反思过往得失以及经验的基础上，建立健全了一整套严格规范的监管体系。我国金融监管制度的完善必须要通过吸收借鉴西方发达国家金融监管制度的积极因素。

2.确立金融监管的独立性

金融体系的稳定与效率既是宏观经济的需要，也是微观利益主体不可或缺的。为达到金融体系的稳定与效率而产生并发展的金融监管在发达的西方国家主要由外部机构来组织实施，独立于政府其他机构。美国使用双线多头制监管，英国有多元化的监管，日本采用一线多头的监管，这都与他们的历史传统有关。他们认为在金融监管机构之间必须存在一种制约机制，以保证监管的力度。但当今，英国的金融“大爆炸”改革后，美国国会也正审议新法案以更新格拉斯法（GLASS-STEEGER），金融行业之间的传统壁垒正逐步崩溃，取而代之的将是一个高度集成的统一的金融市场。各金融领域的边界越来越模糊，根本不可能做到径渭分明。经济市场化过程中，金融自由化的稳步推行更需要统一监管。我国目前的金融监管存在权力分散，监管效率低下的问题；也存在着金融监管受各方利益左右，缺乏独立性的问题。为符合国际金融业发展的趋势，我国有必要借鉴英、日的经验，赋予金融监管机构以必要的权力以适应金融开放的要求。

对于民间银行的监管，监督机构应从促进民间银行建立现代企业制度，完善股东大会的职能，完善董事会和监事会制度等方面努力。要求民间银行引进先进的商业银行公司治理模式，建立独立董事制度，完善公司治理水平，积极监管民营银行加强内部控制，强化内部治理，以防止各类金融犯罪的发生；调高民间银行资本充足率降低不良贷款率。同时，进一步严格管理民间银行高级管理人员。试行管理人员资格考试，强化高级管理人员的监督。对民营银行从业人员从事违法违规经营活动的一经查出，依法严肃处理，并取消其财务资格。

3.加快‘机构监管向‘功能监管的转变

机构性监管，是指“为履行政府监管职能而设立的响应的监管机构，由不同的监管机构对不同的金融机构分别实施监管的一种管理方式；机构监管适用于分业经营。我国目前就是典型的机构监管国家，有银监会、证监会、保监会三家分别对银行和信托公司、证券机构、保险机构进行监管”。它们各自监管不同的经营主体，无权干预其他类别金融机构。而功能监管是指依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管。“就是将金融监管从通常的针对特定类型金融机构（银行、证券公司、保险公司等）转变为针对特定类型金融服务（银行业务、证券业务、保险业务等）；而对边界性金融业务也明确监管主体；同时加强不同监管主体间合作的监管制度”。随着金融业的发展，绝大多数民营银行和商业银行一样已实现混业经营，金融企业在货币和资本市场之间进行多银行业务、保险业务等多品种的交叉经营。机构间分业监管的方式已明显不能适应形势的需要。必须积极的创造条件，逐步实现从机构监管向功能性监管转变。在这方面，新加坡就是成功实现金融业功能监管的国家。美国1999年实行的《金融服务现代化法》也确立了功能服务的框架。

随着时代的变化，科技的发展，全球经济一体化正向我们走来。我国的金融业不仅要立足本国，更要放眼于世界。要在激烈的国际市场竞争中站稳脚跟，必须从多方面下功夫。而我国金融监管制度的不断健全和不断发展是提高我国金融行业竞争力，保证我国金融安全的基本条件。衷心期望我国金融监管制度早日走向成熟，我国金融事业早日走向世界。

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