新型城镇化发展中农民工市民化的户籍问题研究

黄雨艳

【摘 要】党的十八大提出要走新型城镇化道路，要从中国的国情出发，解决城镇化高速发展中的问题。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，“人”是新型城镇化的主体和核心，“促进约1亿农业转移人口落户城镇”，推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。同时对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。

【关键词】新型城镇化；农民工；市民化；户籍

党的第十八次全国代表大会报告中提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，“人”是新型城镇化的主体和核心，与以往城镇化重在追求土地的城镇化有着本质区别。2013年末，全国大陆总人口为136072万人，其中城镇常住人口为73111万人，城镇化率为53.73%，比上年末提高1.16个百分点。清华大学中国经济数据中心调查数据显示，中国户籍城镇化率非常低，仅为27.6%。农民人户分离现象严重。李克强总理政府工作报告提出着重解决“三个一亿人”问题，核心和本质就是着重解决人口的城镇化问题。其中，促进约1亿农业转移人口落户城镇，首先需要推动户籍制度改革，可以根据不同规模的城镇进行差别落户。其次为解决农民工市民化成本分摊问题，构建多层、多样的政府、企业、个人多元分担模式。最后为暂不落户或无法落户的农业转移人口建立居住证制度。

一、我国户籍制度的变迁

1958年1月，我国第一个户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》颁布，该条例第一次以立法的形式确定了公民由农村迁往城市必须达到相应条件或得到迁入凭证。二十年后，《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》由公安部、粮食部、国家人事局联合颁布，对于高级专业技术人才的“农转非”在指标约束上进行了放宽。改革开放35年，我国的经济发展迅速，各项改革不断深入。当跨入21世纪，我国政府将城乡户籍制度改革的权限下放到了最了解当地农民情况的地方政府，城镇户籍制度的改革参考当地的经济、人口、人员流动等的实际情况，因地制宜地进行。同时，城镇户籍制度从指标约束控制改变为准入条件制，根据不同地方的情况，准入条件也在不断的改变和降低。

2014年3月，国务院总理李克强作了2014年《政府工作报告》，在2014年重点工作中李克强总理提出要推进以人为核心的新型城镇化，明确了我国新型城镇化道路的本质和工作目标。促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，成为政府需要着重解决的“三个1亿人”问题。而“人”的城镇化的提出也将农业转移人口落户的问题提上日程。

二、现有户籍制度下农民工市民化制约因素分析

1.农民人户分离现象普遍，农民工难求社会福利

2013年，我国城镇化率达到53.73%，而户籍城镇化率则徘徊在30%左右。我国的二元社会结构使得城乡隔离情况突出，以户籍制度为代表的二元社会制度导致持“农业”和“非农”户口的公民享有不同的制度体系。越来越多的农民为了发展、生计等各种原因进城工作，这些农民所在的地域变了，职业变了，但是无法进行身份转移，不能彻底市民化的农民就成了城市里的“农民工”。这些“农民工”相比城市居民，一方面，他们无法享受城市户口上附着的众多社会福利，包括低保、住房、教育、医疗、生活必需品的供应等保障。另一方面，由于这类人群普遍学历不高，在城市中的谋生以打零工为主，就业制度、劳动力市场的不平等、歧视性的就业环境和匮乏的就业信息对于这些“农民工”都是不公平的。一纸户口将这些为城市建设做出贡献的农民变成了城市边缘人，难以得到基本的社会福利保障。

2.农民工市民化成本高，政府动力小

农民工市民化的成本较高，政府财政能力有限制约了地方政府对于户籍改革的力度和速度。城镇化建设长期以来被认为是放大了的公共福利事业，一方面现有的公共服务和城市基础设施不能满足人民生活和经济发展的需要，另一方面政府财政也不堪重负。

农民工市民化的成本是指使现有农民工将身份、地位、价值观、权利、生活等全面向城市市民转化并顺利融入城市社会所必须投入的最低资金量。通过构建农民工市民化的社会成本模型，采用市辖区的城市生活、教育、社会保障、城市住房、基础设施的人均成本5个指标，在分地区、分类型的基础上测算出了全国43个城市的农民工市民化的社会成本：东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元和9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为 6万元和 5万元。

3.2/3农业户籍人口不愿转为非农户口

2014年4月11日，《中国青年报》刊登了清华大学社会科学学院院长李强教授主持的中国城镇化大规模入户抽样调查数据。调查显示，和过去人们期望变成非农户口、“吃商品粮”的情况不同，目前持农业户籍的人，近2/3的人表示不愿意转为非农户籍。因为拥有农村户口就可以保留农村的土地和宅基地。尽管政策上中小城镇的户籍早已放开，但由于就业机会少，流动人口没有去落户的动力。调查还显示，大学毕业生也出现不愿转户籍的现象。其中，80后的大学毕业生有30%的人不转户籍，而90后大学毕业生中不转户籍的达到51.9%。高房价、高生活成本、子女教育等一系列问题使得在二元社会保障制度下的农业户籍人口把户籍上附着的土地作为自己的保障，在城市生活不能得到完全保障的情况下，守住土地成为农业人口的第一选择。

三、解决农民工市民化户籍问题的途径

1.健全农业转移人口落户制度，实施差别化落户政策

推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序原则。要采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同的户籍迁移管理办法。对于人口达到500万以上的特大城市，如北上广，主要在于落户规模和节奏的调整，积分制的阶梯式落户通道是相对合理的选择。对于人口在300-500万的大城市，既不能关死城门，堵住农民进城之路，也不能一步完全放开户籍，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系，长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工逐步转为城镇居民。人口在100-300万的大城市，要重点解决新生代农民工落户问题。在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强的群体，同时也是比较容易融入城市的群体。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于小城市、县城和建制镇，则要敞开城门，让农民自由进城，当然也要以合法稳定就业和住所为前提条件。让农民能进得了城，能在城市发展，才能真正实现“人”的城镇化。

2.政府、企业、个人多渠道分担市民化成本

对于地方政府而言，农民工市民化不仅仅是为其办理户口迁入的行政手续那么简单。政府将面临的是农民工市民化带来教育、住房、养老、医疗等一系列的市民化成本支出压力，同时城镇公共资源是有限的，农民工市民化的成本如果无法合理分摊，政府财力有限，对于户籍改革的力度自然无法加大，那么新型城镇化的道路是无法可持续的发展下去的。我国需要构建多层、多样的政府、企业、个人多元市民化成本分摊模式。一方面，由政府主要负责公共服务方面的财政支出，政府要在“人”的城镇化的新形势下改变“钱跟户籍走”的老做法，让“钱跟人走”，以“谁受益，谁承担”来明确主体责任。如：孩子跟着父母从苏北到苏南读书，该学生的教育财政支出就要拨给苏南，而不是户籍所在地苏北。另一方面，在社保支出方面，则需要主要由企业和个人共同分担。将看似较高的农民工市民化的成本通过构建政府、企业、个人多主体共同参与的成本分担机制进行分摊，减轻政府财政负担，使政府在进行户籍改革时没有后顾之忧，进而加快地方政府对于户籍改革的力度和速度。

3.深化配套制度改革，建立居住证制度

解决农业转移人口落户问题是不能一蹴而就的，是需要过程的。对于未落户的农业转移人口，要深化配套制度改革，政府和公安部门要建立相应的居住证制度。居住证制度中要明确在该地有合法稳定工作和住所却没有户口的流动人口在就业、教育、社会保障、住房等各方面能享受到公平的公共服务。截至2013年，深圳发放居住证已超过2000万张。2013年7月，《上海市居住证管理办法》开始实施，改变之前的A、B、C证的条件管理方式，采用新的积分管理办法。而一直实行工作居住证制度的北京也将在2014年全面推行居住证制度，拟为长期在北京工作又没有户口的人提供与北京市民同样的公共服务。居住证制度是户籍制度改革的基础配套制度，它必须与以往政府推出的暂住证制度有明确区分。政府要将管理职能转变为服务职能，明确居住证制度不再是政府进行人口管理和统计的手段，而是让更多公民能享受公平的社会资源、社会福利、社会保障的方式，也是农民户口迁入、改变户籍、落户城镇，真正实现农民工市民化的重要过渡。

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