关于对民办学校授信业务收费权质押及财产抵押有关问题的思考与建议

范江波

【摘要】在贯彻落实国家《关于金融支持服务业加快发展的若干意见》的大背景下，教育行业成为了商业银行金融服务重点对象之一，这其中也包含着对民办学校的金融服务，特别是授信业务支持。由于民办学校性质特殊，商业银行授信过程中在考虑接受其提供的学费收费权质押及其他有关担保时，要慎之又慎，以确认符合法定资格和条件。

【关键词】金融 商业银行 担保

一、民办学校的性质及定位

民办学校收费权质押，由于涉及教育这个特殊行业，有必要先对民办学校的性质及定位予以分析。民办学校性质及定位处于一个演进过程，大致可分为以下两个阶段：

（一）“民办非企业”性质定位

1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，“民办非企业”这个名称也被固化下来，民办学校被定位成“民办非企业单位”。由此在《民法通则》规定的企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人之外有了第五种分类。

（二）“公益性事业”定位

2002年国家颁发了《中华人民共和国民办教育促进法》，规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。至此，在国家法律层面上给予了民办教育正式名分，民办学校可以作为“事业法人”得以确立。

虽然民办学校属于公益性事业，但在具体登记管理方面，又不必然属于“事业法人”，各级地方政府对民办学校法人登记管理方面普遍采取了分类管理机制。以江苏省登记管理分类为例：有国有资产参与举办的从事学历教育、学前教育、特殊教育的民办学校和从事非学历教育的民办教育培训机构，可以登记为事业单位法人；没有国有资产参与举办的从事学历教育、特殊教育、学前教育的民办学校登记为民办非企业单位法人，从事非学历教育的民办教育培训机构可登记为民办非企业单位法人或企业法人。各地分类标准上稍有差异，但整体上仍可分为事业单位法人、民办非企业单位法人和企业法人。

二、收费权质押分析

在讨论民办学校收费权质押之前，还需要对收费权的定义，以及收费权质押的前提条件予以厘清。

（一）收费权及收费权质押的定义

目前较为权威且被广泛接受的收费权概念是“收费权是指权利人基于法律、行政法规的直接规定或者政府的行政许可而享有的就特定的基础设施或者公共服务等在政府核定的价格范围内收取费用的权利”[1]。

收费权质押是指债务人或者第三人将收费权作为债权的担保，债务人不履行到期债务时，债权人所具有的依照法律规定以该收费权折价或者以拍卖、变卖该收费权的价款优先受偿的权利。

（二）收费权质押的前提条件

收费权的设立是基于法律、行政部门的许可，收费权利人也被特定化，该权利只能由特定对象行使，由此决定了收费权不能被随意让渡或质押，这也正是收费权质押不同于普通意义上的物权质押的特殊之处。基于上述特性，收费权的质押应至少满足以下四个前提：

1.收费权依法设立。收费权由政府主管部门在其权限范围内，按行政许可法律法规，履行相应的审查审批程序，以下发批准文件或颁发收费许可证的形式，证明其合法存在。

2.收费权可依法让渡。对于违约客户，银行可通过两种途径实现其质权。一是按约定划转借款人基于质押的收费权所收取的费用，用于偿还贷款本金、利息等；二是对质押的收费权用于拍卖，就拍卖所得偿还债务。根据财政部《银行抵债资产管理办法》对银行抵债资产处置的规定，银行收取抵债资产后应及时进行处置，尽快实现抵债资产向货币资产的有效转化，这要求银行对取得的质权不能长期持有，必须尽快处置变现。以上两种途径的实现，特别是第二种途径，以收费权可让渡为前提条件。

3.出质的收费权严格限制于设立的收费权范围内。根据《民办教育促进法》“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示”的规定，银行接受出质的收费权应在收费项目、收费额度、收费期限方面严格限制在批复文件或收费许可范围内，对原收费权范围的超越，将直接导致超出部分无效，甚至对原定范围内质权的实现带来不必要的麻烦。

4.出质主体资格合法合规。实践中存在着因挂靠等原因导致实际收费人与收费权主体不一致的情况，为确保出质有效，质押合同签署时应严格审查，确认出质主体与收费主体的一致性，确保出质主体资格合法合规。

三、房屋土地财产抵押分析

民办学校房屋土地能否办理抵押，取决于学校登记的性质以及房屋土地的功能。

（一）禁止抵押的房屋土地财产

关于禁止抵押的范围，《担保法》、《物权法》都明确规定学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得用于抵押。具体到民办学校禁止抵押的财产范围，应从以下三方面去理解：

一是公益性目的。民办学校的公益性定位由《中华人民共和国民办教育促进法》“民办教育事业属于公益性事业”予以确认，对此应毋庸置疑。

二是事业单位属性。根据各地登记管理的规定，民办学校中确实存在着“事业单位法人”类型，其事业单位属性也是由政府部门依法认可。

三是教育设施用途。作为教育机构，教学楼、实验楼、图书馆以及体育、艺术、劳动技能设施等，是实现办学目的的根本保障，该类房产土地等属于教育设施用途也是不争的事实。

同时满足上述三个条件，则属于法律明确规定的禁止抵押范围，即便是能够通过变通办理抵押登记，在主张权利时也将被法院认定为抵押无效。

（二）允许抵押的例外条件

当然，民办学校的抵押担保也不是全部绝对禁止，在法律层面仍然对特定事项留有余地。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效”的规定，对于学校以餐厅、公寓等非教育设施为自身债务提供的担保，其效力得到法律认可并予以保护。

四、收费权质押及财产抵押风险防范建议

为防范业务过程中的法律及合规风险，最大限度维护自身合法权益，建议日常业务过程中，对民办学校授信业务收费权质押及财产抵押事宜从以下八方面进行规范和完善：

一是关注授信对象教育收费权的可质押性。对于可出质的权利，《物权法》认可的权利中包括应收账款，法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利；《应收账款质押登记办法》也界定应收账款包括收费权。但鉴于《应收账款质押登记办法》效力级别属于“部门规章”，其层次偏低，导致实践中各地执行标准不尽统一，且各地方政府对于民办学校教育收费权质押的态度和意见也尚未统一。据不完全统计，目前云南、贵州、江苏、山西、浙江、重庆、及泰安、唐山2等省市已制定并下发地方性法规或地方规范性文件，明确规定了民办学校可以用收费权作质押向银行申请贷款。建议在接受授信对象教育收费权质押前，查阅所属地政府对教育收费权质押的规定，确认教育收费权的可质押性，避免在日后执行过程中遭遇到地方性政策障碍。

二是确认收费权据以产生的基础物上是否设有其他权利或存在纠纷。收费权不是一种对物的直接支配权，而是一种附属于特定物之上的收取费用的权利，若据以产生的基础物已优先为第三方设置某种权利或存在纠纷，当基础物被第三方优先占有或取得，银行的收费权质押将会被悬空，成为镜花水月。

三是收费权质押应获得授信对象主管部门同意认可。不同类型的学校，其设立时的审批单位也存在差别，学前教育、义务教育及学历教育类学校，其设立由教育行政部门审批；职业资格（技能）培训类学校，其设立由人力资源和社会保障行政部门审批。对于学校的收费权质押，出于审慎起见，在接受质押前最好能取得其相应主管部门同意其办理质押的书面文件。

四是办理收费权质押电子登记。收费权质押应按《物权法》、《应收账款质押登记办法》的要求，按照与出质人签订的协议，通过中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。

五是关注收费收入账户质押风险。虽然民办学校收费不像公办学校，需按财政“收支两条线”对学费进行管理，于收到时及时上缴财政专户，在使用资金时再向财政提出书面申请。但民办学校学费支出也并非完处于学校随意支配范围之内。以较为典型的民办学校账户监管合作方式为例，教育主管部门、民办学校、学费收入账户开户银行以三方协议的方式约定未经教育主管部门书面同意，学校不得以任何其他理由要求使用办学经费专用账户资金（该账户资金由教育主管部门核定后从学校学费收入账户转入）。这就需要授信银行在接受收费账户质押前，充分考虑账户资金划转有可能受到严格限制的条件，评估质押覆盖的充足性。

六是关注收费权被撤销的风险。学校收费权有较强的行政色彩，如收费权未经依法许可，或外部环境发生变化而不宜继续收费或继续按原价格收费，就有可能被撤销。现实中各类民办学校良莠不齐，日常业务过程中，需特别特别关注民办学校是否有非法颁发或者伪造学历证书、违法招生或擅自提高办学层次等违法情形，防止学校被中止而导致收费权被撤销。

七是防范收费权基础物灭失的风险。借款对象的还款来源是学费收入，而质权的实现也依赖该项收入，由此导致第一还款来源与第二还款来源重合，造成收费权质押担保不具备一般担保的补偿、保障功能。为防范收费权基础物（主要是校舍等）由于遭受自然灾害或人为损害导致收费权的灭失或收费收入的下降风险，可要求出质人办理基础物财产保险，明确贷款人为赔偿权益的第一受益人。

八是关注抵押财产的独立性及处置便利性。对于法律允许抵押的财产，应尽量选择位于借款人校园之外的独立财产。虽然学校以其教育设施以外财产为自身债务担保的效力得到法律认可并予以保护，但由于受到“教育用地不得用于其他用途”的法律限制，抵押资产的处置条件较为苛刻，会增加处置工作的难度。另外，由于义务教育在我国属于“国家必须予以保障的公益性事业”，公益性强、利益攸关方广泛，对民办义务教育阶段学校抵押财产的处置，将会面临社会责任承担的问题，为银行不能承担之重，业务中以不宜接受该类学校有关财产抵押。

商业银行授信过程中对作为第二还款来源的担保等辅助增信的重视，是对自身权益的维护，本是天经地义。但接受的抵质押品都必须符合我国法律、法规的规定，这是经济行为的最基本准则，否则看似可靠的抵质押权终将成为海市蜃楼。

参考文献

[1]王利明.收费权质押的若干问题探讨[J].法学杂志，2007（2）.

[2]数据由作者根据北大法宝法律法规库检索获取，限于规库收录的完整性及检索方式，未能获得全部数据.