基于政府行为外部性视角探讨行政体制改革

王雄飞

［摘要］本文通过分析与政府失灵相关的政府行为外部性和公共物品供给特点,探讨行政体制改革思路。

［关键词］行为外部性；体制改革；政府失灵；职能转变

［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）21-0052-02

1分析政府失灵的相关要素和机理

市场经济的特性决定了其自发运行必然会产生自身难以克服的内在缺陷(市场失灵),需要政府出面干预。政府为纠正市场失灵而制定公共政策、行使公共服务职能时,自身行为也会产生新的外部性。

所谓外部性是某一经济主体对另一经济主体产生的外部影响。20世纪60年代以来,经济学家们将市场外部性的理论运用于政治领域和政府行为分析,逐渐形成了政府行为外部性理论。政府行为外部性分两种：一种是正外部性,指政府供给的公共物品纠正或弥补了市场缺陷,促进了经济社会发展。一种是负外部性,指政府供给的公共物品产生了负作用(政府失灵),对经济社会发展造成干扰和阻滞,增加了社会成本。一般来说,这种负作用通常是政府事先没有预料到的。

政府行为外部性主要发生在公共物品供给过程中。公共物品的自然属性比较单一,属于有机会享受到或依赖它的一切生命。如阳光、空气等。它的产生和消亡是不以任何人的意志为转移的,更不靠市场机制生产和消费。公共物品的社会属性比较复杂,主要指国家机器、经济秩序、社会秩序、民族精神、科学艺术、社会保障、社会基础设施等。公共物品的生产和维护同样需要成本,这种成本却无法从公共物品的使用者身上收回,公共物品生产成本的外部性特征为“搭便车”,即不付费而享受公共物品。所以,公共物品的生产和消费不能靠市场经济的方式来运作,公共物品的消费也不符合市场经济规律。从经济的角度看,由于市场经济条件下资本追求利润最大化的特性,不可能通过市场运作为社会供给无利可图的公共物品,公共物品供给只能由政府承担。从行政的角度看,政府拥有任何机构和个人所没有的公共资源和依法对社会经济活动进行宏观调控的职能和手段。这种特殊的地位和性质,垄断了公共物品的供给。而且,公共物品供给的成本与效果一般存在滞后性,现实时间、空间难以评判,这必然导致政府行为缺乏责任、缺乏约束和工作效率低下。

虽然政府是公共物品供给的决策主体和实施主体,但政府及政府官员生活在现实社会中,必然有寻求自身利益的冲动和出于自利目的的各类活动,这决定了政府公共决策的出发点不一定是公共利益,而可能是政府或政府官员自身利益的最大化。也就是说,一方面,政府是代表与实现公共利益的；另一方面,政府或政府官员还有着自己的利益。从政府的职责出发,政府必须根据公共需要而不是某些人或局部利益公平地供给公共物品,优先实现公共利益。但现实生活中当两种利益碰撞时,作为自利主体的政府,常常从自身利益出发,会重点考虑本届政府的政绩和形象。甚至不惜动用政治垄断权力、行政强制权力和自由裁量权力,优先投资有利于自身利益的公共物品,不考虑项目在未来时间、空间产生的外部性。由政府及其官员的特殊利益结构所导致的公共物品供给行为的负外部性,往往会造成巨大的损失。

2把握深化行政体制改革的几个理念

政府行为外部性理论第一次将人们对外部性的认识从经济领域引向政治领域；使人们注意到不仅市场行为能产生外部性,政府行为也能产生外部性。从研究市场失灵到关注政府失灵,人们对政府和市场作用及其相互关系的认识越来越深刻,为探讨行政体制改革提供了理论基础。

改革的指导思想必须把握。改革开放36年来,我国从一个几将崩溃的穷国,一跃成为超过日本仅次于美国的世界第二大经济体。在这一过程中,政府的重要作用不言而喻,但也确实暴露出现行行政管理体制的一些问题。为了更好地适应发展过程中的新情况,应对更加复杂的新问题,需要进一步深化行政管理体制改革。党的十八届三中全会决议指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”决议讲得非常明白,深化行政管理体制改革是我国社会主义制度的自我完善和发展,是以中国特色社会主义理论为指导的,建设更加适应社会主义市场经济发展的体制。目的是加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。鲜明的中国特色社会主义性质是深化行政体制改革的原则和方向。

改革的思维方式必须转变。一谈到行政体制改革,马上联想到“机构改革”,这是典型的“路径依赖”。机构是职能的载体,如果职能不转变,光是调整机构,很难达到改革需要解决的根本问题。十八届三中全会决议强调：转变政府职能必须“优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”。也就是说,转变政府职能是改革的核心与关键。目的是促进行政理念和行政方式的转变,坚持以经济建设为中心,树立执政为民的思想,切实把公共物品供给和公共服务放在优先的位置。把政务公开、决策科学、执行顺畅、监督有力作为加强政府行政能力、提高行政效率的重要手段。打造生产公共物品,提供公共服务,满足社会公共需求的行政组织体系和管理制度,让人民群众得到实实在在的政府公共服务,享受到改革开放的成果。

改革的内容重点必须明晰。十八届三中全会决议指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。改革开放以来,我国逐步建立了与市场经济体制对应的行政管理体制,市场配置资源的基础性作用不断得到加强。但仍然存在着一些与经济发展不相适应的地方,由“无限责任政府”向“有限责任政府”的转变远没有完成。社会主义市场经济是多元主体公平竞争的经济,它要求政府必须从那些不该管的事务中退出来。要有所为,有所不为,该管的事管住管好,不该管的要放开。行政体制改革要按照建立有限政府的理念,从全能政府转变为有限政府,变传统的单纯控制取向为服务取向,不断消除影响经济发展的思想障碍和体制障碍,正确处理政府与市场的关系。

3注意深化行政体制改革中的几个误区

我国的行政管理体制经过了多轮改革,虽然积累了不少成功的经验,但也存在这样那样的问题。深化行政体制改革既要吸取以往的经验教训,又要研究应对今后的发展问题,为确保深化行政体制改革取得更好的成效,需要注意几个容易被误导的问题。

深化行政体制改革不是弱化政府职能。转变政府职能不是要弱化和淡化政府的管理职能,而是指不适应、不符合社会主义市场经济发展的管理职能要弱化、淡化。相反,那些适应和符合市场经济发展的管理职能还要强化,以前没有的要健全,以前弱了的要强起来,一弱、一强同等重要。若认为市场经济条件下的政府就应当是小政府、弱政府,转变政府职能就是削弱政府职能,政府少管或不管最好,那是非常片面的认识。经济基础决定上层建筑,采取什么样的政府,政府的大小怎样,这要由该国的经济情况、国情特点、社会制度、历史沿革、传统文化等多种因素决定。随着改革开放和社会主义市场经济的发展,面对充满生机和活力的经济市场、风云变幻的国际国内形势、错综复杂的社会矛盾、突如其来的各种困难和风险,政府的作用不是可有可无,而是必须坚强有力。以往改革的教训也告诉我们,在需要保留、加强的职能得到明显强化的同时,需要弱化、淡化的职能一定要得到实际的调减,不能只注重增量的扩张,而忽略了存量的压缩。

深化行政体制改革是一个渐进的过程。深化行政体制改革涉及社会的方方面面,有观念问题,有实际问题,有思想认识问题,有既得利益问题,有自身动力问题,有组织领导问题,还有经济、文化、社会、政治、国际等外部掣肘因素,改革是一项错综复杂的系统工程,不能奢求一蹴而就。改革越是深化就越会触动以前深埋的矛盾,改得过快或过猛,有可能会造成社会的不稳定。必须从思想认识入手,加强宣传教育和舆论引导,使思想观念首先发生转变。把改革的力度、发展的速度与社会可承受的程度有机结合起来,积极稳妥、循序渐进地推进行政管理体制改革。使改革的连续性与阶段性统一起来,既有长远的谋划和长期的准备,也要不等不靠,成熟一步走一步。行政管理体制改革是一项循序渐进,没有终点的常态化工作,当经济领域或社会发展方式发生新的变化时,作为上层建筑的政府行政管理体制也必须做出相应调整。

深化行政体制改革不是只为了经济发展。市场经济的基本价值观是追求个人私利最大化和强化价值主体的自我意识。受其影响所滋生的拜金主义、个人利己主义和享乐主义价值观,对我国原有的价值观和价值标准产生了剧烈的冲击。市场经济是一把“双刃剑”。当市场经济的竞争和资源配置优势与我国政治制度优势相结合时,会产生巨大的制度效用,创造出经济发展的“中国奇迹”。当市场经济的负面效应与我国政治体制的不足相结合时,也会产生巨大的灾难。

深化行政体制改革,建立与市场经济相适应的体制机制,既要发挥市场经济的竞争优势和资源配置优势,又要考虑能够抑制、控制市场经济负面效应被放大,把市场经济这种社会动力机制放置在特色社会主义政治制度的框架之内,用特色社会主义的核心价值观引导、驾驭市场经济的走向和动力发挥,逐步确立和完善社会主义的市场经济体制。

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