广东省“十二五”期间土地整治规划实施保障措施研究

陈旭飞　张池　苏少青　宁晓锋　戴军　周为吉

摘要广东省土地整治规划是广东省国民经济和社会发展“十二五”规划的支撑子规划，是落实广东省土地整治，深化土地利用总体规划，统筹安排各项土地整治活动的重要科学指导依据。规划能否科学顺利的实施在一定程度是由保障措施所决定的，该研究从广东省土地整治规划实施管理的总体布局、重点工程项目实施以及不同类型项目实施等方面，阐述了其相应的保障措施安排要点，以期为顺利科学实施广东省土地整治规划奠定基础。

关键词土地整治规划；实施；保障措施；广东省

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）22-07641-02

土地整治工作对于节约集约利用资源，缓解国土资源的供需矛盾，确保其可持续利用具有重要意义，因此一直以来此项工作都受到各级政府的高度重视。依据国务院提出的“推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础”的要求[1]，为确保100.67万hm2高标准基本农田建设等土地整治目标任务的实现，广东省编制了《广东省土地整治规划（2011-2015年）》。规划的实施管理直接影响广东省土地整治项目的布局、实施进展和质量。因此，制定一系列保障措施，加强土地整治规划实施保障措施研究和构建合理完善的规划实施保障机制，有助于引导和规范土地整治，对规划目标的科学实现具有重要的意义[2]。

1广东省土地整治规划实施管理总体布局

土地整治是一项综合性的工程，涉及了多种管理层次、多个管理部门、多个实施目标。由于这项工作实施的难度大、任务重、要求高，因此在整治过程中可能会出现各种各样的问题，政府任何单一职能部门都难以独立完成。在这种情况下，广东省土地整治规划实施管理在总体布局上，要求依靠各级党委政府的主导力量，上下联动，确立县级人民政府为土地综合整治工作的责任主体，并通过各乡镇抓好项目实施的宣传发动、组织协调、矛盾调处等工作，落实共同责任机制；同时，在实际工作中，依托土地整治政策、项目和资金的平台，将各部门资源进行强力整合和优化配置，统筹兼顾各种项目、资金和规划，最终建立健全工作组织协调机制，从而获取最大的综合效益[3]。目前，在进行土地整治规划实施管理的总体布局时，“土地整治潜力的测算”、“重点整治区域或重大工程的选择”、“整治项目的设计与施工”以及涉及到的“项目实施的保障措施”均是土地整治的重要组成部分。特别是当前的土地整治涉及的时间长，牵涉到了众多农民切身利益，这些利益的调整比以往土地开发整理中遇到的情况更为复杂，因此各类项目实施的保障措施的制定、执行与检查变得尤为重要，成为亟待解决的又一个难点。

2重点工程项目实施过程中的保障措施的要点

土地整治重点项目是指规划期内以增加耕地为主要目的，围绕规划确定的土地整治任务和重点工程，集中资金成规模进行的土地整治活动。这是一项复杂的系统工程，涉及农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点[4]。在规划项目实施的过程中，施行全面的保障措施对于顺利安排项目，以及项目的顺利执行有着决定性的作用。

2.1严格项目立项土地整治项目立项首先应符合土地利用总体规划，确保项目的设立能提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的田、水、路、林、村综合整治。其次，立项时应维护项目的农民知情权，项目实施所涉及的村应召开村民代表会议，将土地整治政策、项目涉及的工程概况、权属调整等相关内容一一向大家介绍，在确定本村承包经营土地的农户户主及其他权利人同意对其权利涉及的土地进行整治时，再进行项目立项[5]。再次，在项目立项时，应保证项目具有足够充足的法理依据，并对其进行严格的立项程序。如项目的前期受理、踏勘、审批，以及立项后的施工设计等程序都必须进行严格的管理，确保每一个程序都能以土地整治的根本目的为中心。

2.2规范项目报批土地整治规划报批前，主管部门应当将草案予以公告，并召开论证会或听证会，征求有关部门、专家和公众的意见。项目报批时，省级部门应以实现保护耕地和节约利用土地为目标，制定土地整治管理办法。而地方申报单位则需要要努力做到申报用地项目实，申报用地指标准，节约集约用地精，用地报件编制快的“实”、“准”、“精”、“快”4字要求：在申报时十分珍惜并有效利用每一单位用地指标，不得出现因项目不实造成指标浪费的情况；精确做好用地项目的勘测定界，明确开工面积，分清土地性质，准确界定需要安排农用地转用指标的土地面积，确保每一单位指标都用在“刀刃”上；按照《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案的通知》（粤府明电〔2009〕16号）要求，本着“节约控制”的原则，谋划布局和规划节地细节；在用地报件编制时，对现有项目进行排序，分清轻重缓急，砍好“第一刀”，并积极组织报件。

2.3科学规划设计坚持规划先行、树立统筹兼顾的土地整治规划设计理念十分必要[3]。在进行规划时，首先应由政府组织相关部门在选址地点进行现场论证，对项目区内生产、居住和生态用地进行合理安排，在统筹耕地保护、生态环境保护和产业发展、村庄建设、交通水利等基础设施建设的同时，确定项目资金的投入、工程实施和相应部门的具体工作安排[3]。同时，在工程确定后，应由规划设计人员在选址地点进行深入的勘探。针对单项工程的组成、布置要求、结构形式、建（构）筑级别、规格等方面的技术指标和具体建设标准，由规划设计人员与当地农民进行详细讨论，确保设计的单项工程符合当地实际、具有可操作性，减少后期设计变更的工作量和顺利实施各项整治工程[5]。

2.4精心组织施工和竣工验收环节当前，我国土地整治工作处于初级阶段，仅有的少量全国性的土地开发整理验收标准无法指导项目实施过程中的质量管理[6]，因此制定科学规范的土地整治质量标准体系变得尤为关键，其是实现项目实施管理的重点内容。质量标准体系在制定时需注意综合考虑地域特点、社会经济条件、土地利用差异性等因素，明确规定田块平整、土壤质量、农田水利设施、田间道路等指标[6]，通过量化和比较，最终科学合理的评估土地整治的质量，为项目在实施过程中质量管理工作提供参考依据。另外，项目竣工验收是确保工程质量的关键环节。在工程竣工验收阶段，应依据有关行业标准，以实现土地资源的经济和生态效益的统一，高度重视土地整治项目的质量，制定科学的工程质量验收办法。在具体过程中，应聘请农业、林业、水利、交通、环保、电力等部门的专家组成土地开发整理项目质量验收组，对项目单体工程采取听汇报、查看资料、踏勘现场、评定计分的方法，逐项进行检查、评议；对不符合质量标准的，责成施工单位制定整改措施，并限期完善达标，确保工程质量达到优良标准[5]。另外，承担单位也应将项目的参与单位、工程的基本情况等相关内容进行公告，增加项目的公开性和透明度，便于群众全面了解情况，以及相关部门和人员对项目的进一步监督和管护。

2.5拓宽资金渠道，严管资金使用自2000年广东省土地整治项目实施以来，全省投入资金超过130亿元。其中国家级和省级土地整治项目总投资为32亿元，省级易地开发项目总投资15亿元，而市县自筹资金补充耕地项目总投资79亿元，土地复垦补充耕地项目总投资4.5亿元。由上述数据可以看出，广东省土地整治的资金来源主要政府安排财政资金和通过市场筹集资金两方面。政府安排的财政资金的项目主要是由土地所有单位或土地承包经营者按规定向县级国土资源部门申请补充耕地，经审核同意后，由县级土地整治机构或具有相应职能的其他机构与申请者签订补充耕地合同，明确双方的权利和责任，从而获得资金来源。其投资收益补偿方式由国土资源部门与投资者具体协商确定。而市场筹集资金项目，主要是考虑广东经济条件较好，土地整治项目利用竞争机制吸引企业参与进来，由乡镇政府、行政村或村民组、农民、社会投资企业签订合同，在明确各自的职责权的基础上，通过产业化方式运作，由土地所有单位或土地承包经营者自筹资金补充耕地。另外，由于现今对于农村土地整治项目区的投入过于分散，整治资金使用效益不高。在土地整治项目区，加强项目统筹、聚合其他涉农资金，以市场运作模式开拓多元化融资渠道也是提升土地整治项目效果的重要经济保障措施[7]。但是不论是哪种资金筹集方式，建立完善的资金管理法律机制保障体系，出台相关的法律法规政策和制度，建立土地整治相关资金使用管理奖惩机制和耕地保护经济补偿机制等，均是土地整治相关资金使用的规范化、精细化，调动和提高地方及农民积极性的必然要求。

3广东省土地整治不同项目规划实施的保障措施

3.1农用地整治规划实施的保障措施农用地整治应结合基本农田建设、中低产田改造、农田水利建设、水土保持工程建设等进行，确保规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积不减少、质量有提高。其中，围绕“耕地总量动态平衡”的中心，应切实落实农用地土地整治项目；在进行规划选址和立项时，应严格执行土地利用年度计划指标设置与管理制度；在进行项目规划编制时，严格控制农用地转用计划指标、耕地保有量指标和土地开发整理计划指标等年度计划，加强年度计划与规划相衔接，做好指标预测，提高计划编制的科学性；在进行年度计划和执行情况管理时，应加强管理、检查和监测的力度，实现土地利用年度计划的动态管理和实时跟踪检查和监测，运用遥感和地理信息系统等技术手段，获取准确性和现势性强的土地整治基础数据，保证计划管理落到实处。另外，针对耕地，尤其是基本农田保护的补贴机制，应将规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积作为一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，充分调动保护耕地的积极性和主动性。逐步建立资源补偿机制，加大对超出补充耕地义务量以外补充耕地的资金支持力度，进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的使用和管理。

3.2建设用地整治规划实施的保障措施建设用地整治规划需首先进行建设项目可行性研究论证。其对适宜整理的农村居民点，主要是低效利用的旧宅基地和闲置的村庄空闲地，进行迁村并点，宅基地调整，通过建设中心村、清退空闲地和超标宅基地等方式，增加可利用土地面积，完善农村基础设施和生活设施，进一步提高土地利用集约化程度。任何非农业建设项目在可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。在预审程序上应严格执行法律法规的规定，前置预审程序，预审工作必须在建设项目可研阶段进行，坚决杜绝先立项、先选址、后预审的问题，特别要总结出广东实施 “三旧”改造的经验与教训，防止借建设用地整理的名目破坏土地利用结构，影响耕地的总体质量，导致群众利益受损。