新形势下贵州减贫摘帽重点探讨

田永红　林玲

“十一五”以来，贵州始终把扶贫开发作为农村工作的重点，形成了党政主导、部门社会参与、资金多元投入的大扶贫格局，但由于多方面原因，贵州贫困的深层次矛盾还没有从根本上得到解决。一是贫困面大、贫困程度深。二是农民增收难，增收渠道单一。三是农村公共服务欠账多的问题仍然突出。基于这种新的形势，贵州在原来的基础上创新扶贫开发工作机制，在全国率先出台了“摘帽不摘政策”的激励措施，极大地激发了贫困地区扶贫开发的主动性和能动性。本文就新形势下贵州减贫摘帽重点进行如下探讨。

一、围绕最突出的民生，瞄准武陵、乌蒙、苗岭三大连片特困地区实施“减贫摘帽”

全面建成小康社会，难点在连片特困地区。连片特困地区经济社会发展相对滞后，成为区域协调发展的“短腿”与“瓶颈”。连片特困地区的发展，是关系到能否全面建成小康社会的全局性、战略性问题。

将我省武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化地区范围内的区域作为新十年扶贫攻坚的主战场，将区域内的70个县作为新十年扶贫攻坚的主攻方向，实施“减贫摘帽”。

提高“减贫摘帽”的积极性。创新机制，推动连片特困地区由“等、靠、要”向主动“减贫摘帽”转变，继续实行“摘帽不摘政策”，让提前“减贫摘帽”的地区政治上有荣誉、经济上能受益。

因地制宜实施扶贫开发措施。针对不同的致贫原因，实施适宜的扶贫政策。实施生态移民搬迁工程，难以或暂时不能移民的地方，推动劳动力转移，转移一人，带动一户。发展现代生态大农业，以农业产业化企业为龙头，带动连片特困地区农业发展，同时，发展生态农业观光、休闲旅游等第三产业。积极发展附加值高的小微型企业，推进小规模、初级深加工的家庭作坊、村镇企业发展。发展农民职业教育，提高生产技能。增加扶贫攻坚、民生改善、生态建设等方面的投入，加强连片特困地区基础设施建设，提高防灾减灾能力。

构建特色优势扶贫产业体系。调整结构、突出重点、规模发展、推进产业化，发展“核桃、草地生态畜牧业、蔬菜、精品水果、茶叶、油茶、中药材、脱毒马铃薯、特种养殖和乡村旅游业”十大扶贫产业，助农增收。整合资金、资源，促进东西协作，构建行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫三位一体的大扶贫格局，动员企业及社会各界参与扶贫事业，帮助连片特困地区发展特色产业。

二、围绕最基础的民生，全面解决农村饮水安全和农村工程性缺水问题

贵州省是工程性缺水较为严重的地区。水利与民生息息相关，贵州要实现后发赶超、与全国同步建成小康社会的目标，必须着力解决涉及民生的水利问题。

加快推进重点水源工程建设。立足于全省经济社会发展大局，坚持蓄引提与合理开采地下水相结合，统筹利用好地表水和地下水，加快水源工程建设，构建水源保障体系，加快解决制约经济社会发展的工程性缺水难题。加大水利投入和骨干水源工程建设力度，充分利用市场机制多渠道筹集资金，广泛吸引社会资金投资水利。加快烟水配套工程建设，实施中小河流治理工程项目。加强山洪灾害防治，开展水毁水利工程修复及重点缺水严重地区抗旱应急水源工程建设。

加快中小型水库、引提水和连通工程建设。以县域为单元，建设一批中小型水库、引提水和连通工程。建设大中小微结合的现代水利工程网络，推进夹岩、黄家湾、马岭等大型水利工程建设，建成黔中水利枢纽工程，建设一批中、小、微型水利工程、应急水源工程及引提水工程，支持农民兴建小微型水利设施，建设通往产业园区、城镇新区和大型灌区的输水管网，提高雨洪资源利用能力，增强区域水资源承载能力。以水资源综合规划、防洪规划、水资源保护规划等为基础，以自然河湖水系、大中型调蓄工程和连通工程为依托，推进河湖水系连通骨干工程建设和中小河流水系连通，构建布局合理、生态良好、引排得当、循环通畅、蓄泄兼筹、丰枯调剂、多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系。

积极推进集中供水工程建设。抓好重点民生水利项目建设，以受旱严重地区、边远缺水山区和农村学校为重点，实施农村饮水安全工程。围绕建设“5个100212程”，做好水利配套，延伸集中供水管网、长距离输水管道，提高农村自来水普及率。加快构建城乡供水体系，发展城乡一体化供水。加强农村饮水安全工程运行管理。加强水源保护和水质监测，落实管护主体、维修资金及用地政策，对建设和运行给予税收优惠，供水、用电实行居民生活或农业排灌用电价格。

三、围绕最急迫的民生。完成40万户200万农村贫困人口的生态移民搬迁任务

实施生态移民搬迁工程是解决连片特困地区贫困问题的重要抓手。连片特困地区扶贫成本高，很难就地实现脱贫致富。该工程的实施有利于从根本上解决这些地区的贫困问题，降低扶贫成本。

坚持政府主导、群众自愿。充分发挥县级政府在移民工作中的主体作用，调动基层党委、政府和矿山企业积极性，有计划、有组织地实施搬迁。搬迁对象以居住在深山区、石山区特别是石漠化严重地区，生态位置重要、生态环境脆弱地区，三个集中连片特困和民族地区贫困农户为主。充分尊重群众意愿，组织进村入户调查，确定移民对象。

完善资金投入与管理机制。多渠道筹措整合资金，减轻地方政府和移民负担。积极搭建融资平台，建立合理的投资回报机制，引导社会资本参与工程实施。引导资金重点用于连片特困地区特色优势产业发展，扶持龙头企业。加强基础设施建设，妥帖安置移民。规范资金管理，定期监督检查，及时处理问题。

建立完善的政策体系、管理办法和相关制度。以县为主体，逐年制定实施方案，加强市、县协作，分期分批落实。建立住房、土地、就业、产业、社保等方面的配套政策。健全扶贫生态移民土地承包经营权流转制度，确保移民收益。在土地承包经营权流转后，移民继续享有各项支农惠农补贴和退耕还林政策。明确组织领导和部门职责，加强严格考核督查，确保完成扶贫生态移民任务。

积极探索移民安置新途径、新方式。根据安置区的资源条件、产业状况和环境容量，统筹规划、因地制宜、合理布局，选择适宜的安置方式，合理确定移民规模。统筹安置点住房、产业、基础设施、公共事业等建设，指导移民选择廉租房、安居房与经济适用房等安置方式。发挥资源优势，培育特色优势产业，发展二、三产业，促进移民就业。

加强移民城镇建设。结合自身实际及县城县域规划、产业园区规划，以县城、重点小城镇、产业园区集中安置为主，统筹确定安置点。准确把握当地小城镇特色，做好规划间衔接，科学布局移民搬迁安置点，与推进工业化、城镇化、农业现代化相结合，与城镇保障性住房、农村危房改造相结合，与基础设施向县及县以下延伸相结合，着力打造各具特色的小城镇。

促进移民就业与发展。创新思路、挖掘优势、多措施提升“造血”功能。大力开展职业技术培训，积极推荐就业。提供相关创业优惠政策，鼓励移民自主创业。逐步完善社会服务机制，确保实现“搬得出、留得住、能就业、有保障”。

四、围绕最长远的民生。全面建立促进农村教育发展的长效机制

教育是贵州向科学发展、后发赶超、同步小康奋力迈进时一块必须补齐的短板。农村教育和职业教育，成为贵州教育的两大软肋。推进义务教育均衡发展，大力发展现代职业教育显得十分紧迫。促进义务教育均衡发展。大力办好农村义务教育，改善办学条件、提升教育质量、缩小城乡差距。创新教学方法，提高师资队伍水平，实施素质教育。推进标准化建设，提高学校办学水平。扩大优质资源覆盖，提高教育质量。巩固提高“普九”水平，切实做好控辍保学工作。继续实施营养改善计划和寄宿制学校建设工程，实施“9+3”义务教育计划。

推动贫困地区教育跨越发展。提高贫困地区学前教育毛入园率、九年义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率以及中等职业学校招生规模、远程继续教育和社区教育水平。改善贫困地区办学条件，资助贫困学生完成学业，实施中职教育免费政策。在集中连片特困地区扩大农村义务教育家庭经济困难寄宿生、普通高中和中职学校家庭经济困难学生助学金的资助面。发展职业教育，实现“职教一人，就业一人，脱贫一家”。

加强农村教师队伍建设。提高待遇，落实连片特困地区农村学校和教学点教师生活补助。加强培训，扩大免费师范生计划、国培计划、特岗计划规模。健全多渠道的师资补充机制，鼓励优秀的教师及志愿者投入到支教行列中，促进教师队伍相互学习提高。关心农村教师成长，加强农村学校与高等院校问的联系，通过组织学习等方式，提高教学质量和教育水平。

加快发展现代职业教育。编制规划，兴办职业技术学校，实施三年免费中职教育。鼓励企业办学、社会办学，加强东西部合作办学。适应市场需求，提高学生就业能力。顺应工业强省人才需求，培养大批技能型人才。建立人才发展的纵向流动机制。建立初高中毕业未能升学学生培训基地。选送初、高中阶段贫困生到省内外优质中、高职院校接受免费教育。扩大中职生到省内外优质高职院校学习的比例与规模，免除贫困生学杂费，提供生活补贴。建立中职教育与高等教育之间的上升通道。

建立农村教育经费投入保障机制。广泛吸收社会资金，实行农村教育经费财务公开制度，建立监督保障机制。坚持教育优先，在确保农村义务教育经费投入的同时，也要加大对农村职业教育的投入。

五、围绕最普遍的民生。加快建立“扶贫开发制度+农村低保制度+临时救助制度”有机融合的三位一体农村社会保障体系

建立三位一体的贵州农村社会保障体系。促进扶贫开发、农村低保及临时救助社会保障政策有机融合。将农村低保与扶贫开发工作相衔接，把有劳动能力和无劳动能力的家庭进行分类。一方面，对于没有发展能力的贫困人口，通过农村低保制度维持其基本生存；另一方面，对于有发展能力的贫困人口，通过扶贫开发制度促进其脱贫致富。在核定农村低保对象时，把有劳动能力的家庭纳入扶贫开发计划，应保尽保，应扶尽扶。此外，在做好这两项制度有效衔接的同时，对农村低保和低收入对象实施临时救助。

建立贫困人口动态识别机制、监测管理机制和分类帮扶机制。通过入户调查、民主评议及公示等方式，确定帮扶对象，确保贫困家庭纳入扶持范围，做到“应保尽保、应扶则扶、应助即助”。对认定的农村低保对象通过以户为单位实行差额补助，确保他们的基本生活；对认定的扶贫对象根据不同情况，通过整村推进、产业开发、易地搬迁、雨露计划、小额信贷、教育补助、干部和社会帮扶等形式，享受扶持政策；对于符合条件的临时救助对象，救助标准根据当地经济社会发展水平及临时性、突发性困难类型来确定，相同事由的临时救助享受相同的救助金额。此外，强化动态管理，保证“有进有退、及时进出”。对于收入下降到农村低保标准以下的，及时将其纳入低保范围：对于收入达到或超过农村低保标准的，按照程序及时办理退保手续。对于返贫的，将其吸纳为扶贫对象；对于已脱贫致富的，经过民主评议和公示无异议后，停止相关的到户扶贫开发政策。对于因突发性事件造成家庭临时性生活困难的，及时给予救助。同时，鼓励农村贫困群众通过扶贫开发走出低保，减少对低保的依赖。

加大资金投入与政策支持。积极争取国家的资金和政策支持，把扶贫开发、农村低保、临时救助投入作为公共财政预算的优先安排领域，把贫困人口集中地区作为公共财政支持的重点区域，在力所能及的情况下，加大扶贫开发力度，逐步提高农村低保和临时救助标准。

六、围绕最根本的民生，实施百万农民工创业工程

随着扶贫开发形势的变化，着力支持贫困人口发展生产、转移就业、增加收入成为扶贫开发工作的重点。近年来，贵州将促进贫困人口就地就近就业、自主创业作为扶贫工作的优先目标和农村劳动力转移的重要渠道。坚持创业带动就业及城乡统筹就业的方针，逐步形成城乡一体化的创业就业政策体系。以推动全民创业为主线，以增加就业岗位为目标，扶持100万名农民工创业就业。推进城乡创业就业一体化，把支持城市居民创业的优惠政策延伸至农村、覆盖到农民工，实施积极的就业政策。

依托产业和基础建设项目，搭建农民工创业就业平台。放宽市场准入，降低创业门槛。统筹协调开发区、产业聚集区、专业市场等，引导农民工创业企业进驻园区。推进创业孵化园区、中小企业创业基地、创业示范街等建设。

全方位统筹协调，加大资金支持力度。加大财政支持力度，设立农民工创业就业专项扶持资金，为农民工创业提供资金支持。加大金融支持力度，拓宽融资渠道，探索适合农民工创业的新型金融组织。通过争取政府和社会资金，向自主创业的农民工提供多种形式的低息或无息贷款。加大小额贷款扶持力度，对符合条件的农民工创业均可按规定程序申请小额贷款。

加强服务，对农民工创业实施多种优惠政策。实行税收减免扶持政策，对农民工创办的企业所得税按规定实行优惠。实行工商免费扶持政策，对申办民营企业、个体工商户的农民工，免收登记类、证照类等行政事业性收费。实行社保补贴扶持政策，鼓励享受失业保险待遇的农民工创业，农民工创办的企业招用城镇就业困难人员并缴纳社会保险费的给予社会保险补贴。

参考文献：

[1]中共贵州省委、贵州省人民政府《关于加快创建全国扶贫开发攻坚示范区的实施意见》.2012年10月15日

[2]中共贵州省委、贵州省人民政府《关于加快创建全国扶贫开发攻坚示范区的实施意见》.2012年10月15日.

[3]《贵州省扶贫开发条例》.2013年1月18日.